La Constitution européenne proposait de fusionner le poste de commissaire européen aux Relations extérieures à celui de haut représentant pour créer un ministre des Affaires étrangères de l'Union. Bien que la Constitution n'ait pas été ratifiée, le traité de Lisbonne qui la remplaça, retint ce changement sous un nom différent. Le nouveau haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité est le résultat de la fusion entre commissaire chargé des Relations extérieures et le haut représentant et, comme la Constitution le prévoyait, il est assisté par le Service européen pour l'action extérieure[3],[4]. La nouvelle fonction a aussi repris d'autres attributions liées aux affaires étrangères tel que le fait de siéger au conseil des affaires étrangères ou de représenter l'UE lors des forums internationaux. Ces rôles étaient auparavant exercés par le ministre des Affaires étrangères du pays exerçant la présidence tournante de l'Union européenne (conjointement avec son prédécesseur et son successeur dans la présidence tournante).
« La création d’un haut représentant en matière de politique étrangère ou, mieux encore, d’un ministre des Affaires étrangères serait un grand changement par rapport à la situation existante. Il mettrait fin au double emploi qui existe entre la fonction actuelle de M. Javier Solana, et celle assurée au sein de la Commission par Mme Benita Ferrero-Waldner, responsable de l’aide extérieure de l’Union européenne. Une seule et même personne traiterait ainsi les problèmes et répondrait aux fameux appels téléphoniques de Henry Kissinger : « je voudrais parler à l’Europe. »
le commissaire chargé des Relations extérieures ; la dernière personne à occuper ce poste était l'AutrichienneBenita Ferrero-Waldner durant la 1re commission Barroso ; la politique européenne de voisinage est maintenant confiée au commissaire chargé de l'élargissement ; à ce titre, le haut représentant siège à la Commission européenne dont il est le premier vice-président ;
le président du Conseil de l'Union européenne dans sa formation « Affaires étrangères » qui était auparavant le ministre des Affaires étrangères de l'État membre qui assurait la présidence tournante[6].
Dans ses fonctions, le haut représentant s'appuie sur une nouvelle structure administrative, le Service européen pour l'action extérieure (SEAE), dont il désigne les membres et contrôle le budget. Néanmoins, bien que le haut représentant puisse préparer des initiatives, les décisions doivent être adoptées par les États membres en Conseil.
Avec l'importance croissante du rôle du haut représentant, et de par leur exclusion du Conseil européen, les ministres des Affaires étrangères européens sont maintenant incertains de leur rôle face au haut représentant. Lors d'une rencontre en Finlande, il a été proposé qu'ils soient des envoyés spéciaux du haut représentant. Cela a été soutenu par Ashton qui a dit que, tant que l'UE parle d'une seule voix, peu importe qui parlait[7].
Désignation
Le haut représentant est élu par le Conseil européen à la majorité qualifiée. Toutefois, afin de tenir son rôle au sein de la Commission, en particulier en tant que vice-président, le haut représentant est auditionné par le Parlement européen avant d'être soumis à un vote d'approbation par les députés. La première titulaire de ce poste, Catherine Ashton, a été choisi le lors du sommet extraordinaire organisé à Bruxelles par la présidence suédoise avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne le suivant.
Bien que Javier Solana ait au départ été choisi pour être le Premier ministre des Affaires étrangères, les délais d'introduction du poste signifiait qu'après dix ans de service il allait être confronté à de nouveaux candidats. Après que de nombreux candidats ont été avancés, les dirigeants de l'Union se sont mis d'accord et ont désigné Catherine Ashton, originaire du Royaume-Uni, en tant que première titulaire des nouvelles fonction de haut représentant. Auparavant, elle était commissaire européen au commerce et n'avait, par conséquent, pas d'expérience dans les affaires étrangères. Ashton est arrivée au sommet de la liste des candidats sélectionnés quand elle a été nommée de manière unanime par les représentants de centre-gauche qui revendiquait ce poste[8],[9]. Après cette nomination, le Parlement européen dut confirmer le choix de Catherine Ashton avant que celle-ci ne put prendre ses fonctions. De même, lors du Conseil européen qui choisit Ashton, Pierre de Boissieu fut nommé secrétaire général du Conseil de l'Union européenne, distinguant définitivement les deux postes[10].
Lors du tremblement de terre en Haïti de 2010, Ashton présida une rencontre des experts en relations étrangères, en développement et en environnement du Conseil et du Centre de situation (SitCen). Ils s'accordèrent sur une aide de 3 millions d'euros, et s'engagèrent à chercher d'autres aides financières ainsi qu'à envoyer du personnel pour évaluer la situation et coordonner les actions des États membres. Elle présida ensuite une rencontre des ambassadeurs des États membres et joua le rôle de coordinateur, ainsi les contacts de l'ONU passaient par Ashton. Bien qu'elle se refuse à considérer ceci comme la première intervention extérieure, Ashton reconnait que c'est la première fois qu'il y a une telle coordination entre les nombreux acteurs des Affaires étrangères au sein de l'Union. Cependant, la majeure partie de l'aide était issue d'accord bilatéraux entre Haïti et les États membres[11]. Par ailleurs Ashton fut critiquée car elle est l'une des seules représentantes étrangères à ne pas s'être personnellement rendue en Haïti[12]. Malgré l'accord des ministres de l'Union pour le déploiement des gendarmes européens, Ashton fit de nouveau l'objet de critiques due au fait qu'elle n'aurait pas réussi à améliorer le profil international de l'Union lors des crises. Ashton répondit en disant que « There's been a recognition from the people of Haiti, the US, the UN and others of the extremely important role the EU has played. On the main issue, we should ask, have we tried to save lives, to support the people of Haiti? Yes we have[a],[13]. »
Parmi les autres critiques faites à Ashton se trouvent notamment : le fait qu'elle ne s'est pas rendue à une réunion sur la défense afin d'assister à l'investiture du Premier ministre ukrainien[14] parmi les officiels britanniques, son manque de compétence linguistique, et le risque de création qu'une querelle entre le Royaume-Uni et la France sur la création d'un siège pour la planification militaire de l'Union européenne[15].
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Le , à la suite des élections européennes, le Conseil européen propose l'Espagnol Josep Borrell comme prochain haut représentant[19]. Cette nomination doit être approuvée par le Parlement européen lorsque celui-ci approuvera le collège des commissaires (incluant le président de la Commission, les commissaires et le haut représentant)[20].
Kaja Kallas
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« Le Conseil européen est composé des chefs d'État ou de gouvernement des États membres, ainsi que de son président et du président de la Commission. Le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité participe à ses travaux. »
Le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, avec l'accord du président de la Commission, nomme le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Le Conseil européen peut mettre fin à son mandat selon la même procédure.
Le haut représentant conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union. Il contribue par ses propositions à l'élaboration de cette politique et l'exécute en tant que mandataire du Conseil. Il agit de même pour la politique de sécurité et de défense commune.
Le haut représentant préside le Conseil des affaires étrangères.
Le haut représentant est l'un des vice-présidents de la Commission. Il veille à la cohérence de l'action extérieure de l'Union. Il est chargé, au sein de la Commission, des responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union. Dans l'exercice de ces responsabilités au sein de la Commission, et pour ces seules responsabilités, le haut représentant est soumis aux procédures qui régissent le fonctionnement de la Commission, dans la mesure où cela est compatible avec les paragraphes 2 et 3. »
Éléments liés à la fonction
Le salaire mensuel de base du haut représentant est fixé à 130 %[21] (supérieur à un vice-président mais moins que le président de la Commission) du plus haut grade de la fonction publique de l'UE (grade 16, échelon 3)[b],[22] qui s'établit à 23 006,98 €. Il existe d'autres allocations en plus de cela, du fait que toutes les autres conditions d'emploi pour le haut représentant sont alignés sur celles de la Commission[22].
Notes
↑Traduction libre : « Le peuple haïtien, les États-Unis, l'ONU et d'autres ont reconnu le rôle extrêmement important que l'UE a joué. La principale question que nous devrions nous poser est si nous avons essayé de sauver des vies, de soutenir les gens de Haïti ? Oui. »
(en) David Spence et Jozef Bátora, The European External Action Service : European Diplomacy Post-Westphalia, Palgrave Macmillan, , 456 p. (ISBN978-1-137-38304-4)
(en) Michael Smith, Stephan Keukeleire et Sophie Vanhoonacker, The Diplomatic System of the European Union : Evolution, Change and Challenges, vol. 116, Routledge, coll. « Routledge Advances in European Politics », , 310 p. (ISBN978-1-317-53664-2, lire en ligne)
(de) Gisela Müller-Brandeck-Bocquet et Carolin Rüger, Die Außenpolitik der EU, De Gruyter, coll. « De Gruyter Studium », , 366 p. (ISBN978-3-486-85706-1, lire en ligne)
Nicolas Gros-Verheyde, « Les fonctions et pouvoirs du haut représentant, d’après le traité de Lisbonne », Bruxelles2, (lire en ligne)
Décision 2009/910/UE du Conseil portant fixation des conditions d’emploi du haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, 32009D0910, adoptée le 1er décembre 2009, JO du 9 décembre 2009, p. 36, entrée en vigueur le 1er décembre 2009 [consulter en ligne, notice bibliographique]
Règlement 422/67/CEE du Conseil portant fixation du régime pécuniaire du président et des membres de la Commission, du président, des juges, des avocats généraux et du greffier de la Cour de justice, 31967R0422, adopté le 25 juillet 1967, JO du 8 août 1967, p. 1-5, entré en vigueur le 6 juillet 1967 [consulter en ligne, notice bibliographique]
Véronique Leblanc, « Josep Borrell fait son retour sur la scène européenne », La Libre, (lire en ligne)
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