Ce type de délibération voit son champ d'application et son processus d'élaboration, d'adoption et d'enregistrement précisé par la loi organique du relative à la Nouvelle-Calédonie, qui applique juridiquement les principes de l'accord de Nouméa[2]. Il est repris dans la loi organique du portant statut d'autonomie de la Polynésie française[3].
Champ d'application
Les champs d'application des lois du pays de la Nouvelle-Calédonie sont définies à l'article 99 de la loi organique :
« Les délibérations par lesquelles le congrès adopte des dispositions portant sur les matières définies à l'alinéa suivant sont dénommées : " lois du pays ".
Les lois du pays interviennent dans les matières suivantes correspondant aux compétences exercées par la Nouvelle-Calédonie ou à compter de la date de leur transfert par application de la présente loi :
7° Règles du droit domanial de la Nouvelle-Calédonie et des provinces, sous réserve des dispositions du 13° de l'article 127 [qui précise que servitudes administratives au profit du domaine et des ouvrages publics de la Nouvelle-Calédonie sont directement déterminées par le Gouvernement local] ;
8° Règles relatives à l'accès à l'emploi, en application de l'article 24 ;
12° Compétences transférées et échéancier de ces transferts, dans les conditions prévues à la section 1 du chapitre Ier du titre II. »
Selon l'article 107, elles « ont force de loi » et « ne sont susceptibles d'aucun recours après leur promulgation »[4].
Procédure législative
Initiative du texte
Selon l'article 73 de la loi organique : « L'initiative des lois du pays et des délibérations appartient concurremment au gouvernement et aux membres du congrès ». Les textes préparés par le premier sont appelés « projets de loi du pays », et ceux présentés par les seconds « propositions de loi du pays »[5].
Le projet de loi du pays prend cette appellation à partir de son adoption par le gouvernement collégial à la majorité de ses membres. Auparavant, il est question d'« avant-projet de loi du pays », préparé par le ou les membres du gouvernement en fonction des secteurs de compétences concernés.
Une proposition du loi du pays peut être déposée par tout membre du Congrès sur le bureau de celui-ci, le président de l'assemblée en donnant acte. Elle doit être complètement rédigée, précédée d'un exposé des motifs et signée de son ou ses auteurs. Elle est transmise dans les 48 heures suivant ce dépôt au gouvernement local pour qu'il donne son avis sur le texte dans un délai d'un mois.
Le Conseil d'État vérifie notamment que les champs d'application du texte qui lui est soumis répond bien aux domaines définis par l'article 99 de la loi organique. Il intervient ainsi également dans le cadre de tout contentieux administratif dans lequel la nature juridique d'une disposition d'une loi du pays ferait l'objet « d'une contestation sérieuse ». Enfin il peut être saisi par les présidents du Congrès, du gouvernement ou d'une assemblée de province ou par le Haut-commissaire, « aux fins de constater qu'une disposition d'une loi du pays est intervenue en dehors du domaine défini à l'article 99 ». Il se prononce alors dans un délai de trois mois après sa saisine[4].
Avis consultatifs particuliers
En fonction des secteurs touchés par le projet ou la proposition de loi du pays, le texte est soumis à l'avis d'un certain nombre d'organes consultatifs :
le Sénat coutumier se voit transmettre par le président du Congrès tout projet ou proposition de loi du pays relatif aux signes identitaires de la Nouvelle-Calédonie, au statut civil coutumier, au régime des terres coutumières (notamment à la définition des baux destinés à régir les relations entre les propriétaires coutumiers et exploitants sur ces terres) et des palabres coutumiers, aux limites des aires coutumières ainsi qu'aux modalités de désignation au Sénat coutumier et aux conseils coutumiers. Il délibère sur ce texte dans les deux mois de sa saisine, avec possibilité d'en modifier la rédaction. S'il ne s'est pas prononcé dans ce délai, il est réputé avoir adopté le texte dans sa version initiale. Le document adopté par le Sénat coutumier est ensuite soumis à la délibération du Congrès. Si ce dernier n'adopte pas un texte identique à celui adopté par le Sénat coutumier, celui-ci est saisi de ce nouveau texte. Et si le Sénat coutumier n'adopte pas ce texte en termes identiques dans un délai d'un mois, le Congrès statue définitivement[7].
le Conseil économique et social de la Nouvelle-Calédonie est saisi par le président du gouvernement local pour les projets de loi du pays ou par le président du Congrès pour les propositions de loi du pays à caractère économique ou social. Le conseil économique et social dispose d'un délai d'un mois pour donner son avis, ramené à quinze jours en cas d'urgence déclarée par le gouvernement. À l'expiration de ce délai l'avis est réputé rendu. Il n'a pas de valeur contraignante, et un avis défavorable n'empêche pas le dépôt du texte sur le bureau du Congrès[8].
le Comité consultatif des mines (composé de représentants de l'État, du gouvernement, du Congrès, du Sénat coutumier, des provinces, des communes, des organisations professionnelles et syndicales et des associations de protection de l'environnement) est consulté par le Congrès dès que celui-ci s'est vu soumettre des projets ou propositions de loi du pays relatifs aux hydrocarbures, au nickel, au chrome ou au cobalt. Il a trois mois pour rendre son avis qui est réputé favorable s'il n'est pas encore donné au bout de ce délai[9].
le Conseil des mines (composé du Haut-commissaire qui le préside, des présidents du gouvernement, du Congrès et des Assemblées de province, ou de leurs représentants) est lui aussi consulté par le Congrès dès que celui-ci s'est vu soumettre des projets ou propositions de loi du pays relatifs aux hydrocarbures, au nickel, au chrome ou au cobalt (assorti pour ces sujets de l'avis du comité consultatif des mines), ainsi que pour les investissements directs étrangers relatifs à ces domaines. Il vote à la majorité de ses membres (en cas de partage égal des voix, celle du président du gouvernement l'emporte). Cet avis, une fois rendu, peut, dans un délai de huit jours, être soumis à une deuxième délibération si le Haut-commissaire le demande, ou être soumis par ce dernier à l'État qui peut proposer une nouvelle rédaction du texte (décision qui suspend la procédure). Si le Haut-commissaire n'a pas demandé de seconde délibération ou saisi l'État, et le cas échéant si ce dernier a rendu un avis favorable, le projet ou la proposition de loi du pays est, après expiration d'un délai de huit jours après l'avis définitif du Conseil des mines ou de l'État, transmis, assorti de cet avis, au Congrès. Dans le cas où l'avis de l'État n'est pas favorable, le projet ou la proposition de loi du pays est transmis au gouvernement local, assorti de cet avis et de l'avis du Conseil des mines. Si l'exécutif néo-calédonien confirme cet avis défavorable, la procédure est définitivement interrompue. Dans le cas contraire, le gouvernement peut adopter le texte dans sa version initiale ou dans la rédaction proposée par l'État, et ce nouveau document est soumis au Congrès qui se prononce sur le projet ou la proposition sans avoir possibilité de l'amender[10].
le Comité consultatif de l'environnement (prévu par la loi organique et créé par délibération du , composé du Haut-commissaire, des présidents du gouvernement, du Congrès, des assemblées de provinces et des associations locales des maires ou leurs représentants, ainsi que des représentants d'associations de protection de l'environnement et des consommateurs, et celui de l'ADEME) est consulté pour les projets (par le président du gouvernement local) et propositions (par le président du Congrès) de loi du pays susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement. Il s'agit plus particulièrement des textes portant sur la réglementation relative aux hydrocarbures, au nickel, au chrome et au cobalt, aux droits d'exploration, d'exploitation, de gestion et de conservation des ressources naturelles, biologiques et non biologiques de la ZEE, à la gestion et à la préservation des ressources en eau douce et des milieux aquatiques d'eau douce, au traitement des déchets et à la qualité de l'air, aux moyens de production électrique ou aux affaires zoosanitaire et phytosanitaire, sur le schéma d'aménagement et de développement de la Nouvelle-Calédonie ainsi que ses évaluations quinquennales et ses mises à jour et sur le schéma de mise en valeur des richesses minières et ses mises à jour. Il dispose d'un délai d'un mois pour rendre son avis, ramené à quinze jours en cas d'urgence déclarée[12].
la Commission consultative du travail (créée en 1985 et dont la composition et les attributions sont modifiées par délibération en 2006, composée à parité des représentants des organisations patronales et de travailleurs reconnues les plus représentatives, sous la direction du président du gouvernement locale), est consultée sur tous les textes concernant le travail, l’emploi, la protection et la prévoyance sociale des salariés[13].
Procédure d'adoption au Congrès
L'article 101 de la loi organique déclare : « Les lois du pays sont adoptées par le congrès au scrutin public, à la majorité des membres qui le composent. »[14]. Dès le dépôt d'un texte sur le bureau du Congrès, son président en donne acte et le met à disposition des élus de l'assemblée.
Rapporteur
Lorsqu'un projet ou une proposition de loi du pays lui est soumis, le Congrès désigne obligatoirement en son sein un rapporteur. Si l'assemblée locale ne siège pas à ce moment, c'est sa commission permanente qui est chargée de choisir ce rapporteur.
Celui-ci doit rédiger un rapport écrit dans lequel il expose son point de vue, ses observations et ses amendements. D'ailleurs l'article 102 de la loi organique précise que : « Aucun projet ou proposition de loi de pays ne peut être mis en discussion et aux voix s'il n'a fait au préalable l'objet d'un rapport écrit, déposé, imprimé et adressé aux membres du Congrès huit jours avant la séance »[15].
Examen en commission interne
Les commissions internes compétentes du Congrès n'examinent, après l'avis du Conseil d'État, que les propositions de loi, selon l'article 43 du règlement intérieur du Congrès[16]. Le Congrès peut également, par le biais d'une délibération, créer une commission spéciale chargée de l'examen de dossiers particuliers, y compris de projets ou de propositions de loi[17]. Ce fut le cas une seule fois, pour le projet de loi du pays relative à trois signes identitaires de la Nouvelle-Calédonie le [18]. À cette occasion, le rapport du projet de loi du pays était celui de cette commission spéciale.
Inscription à l'ordre du jour
En règle générale, l'ordre du jour de toute séance générale du Congrès (et donc de celle pour le vote d'un projet ou d'une proposition de loi) est défini par le président de l'assemblée après avis du bureau. Mais le gouvernement peut également faire inscrire par priorité à l'ordre du jour les projets ou propositions de loi du pays « dont il estime la discussion urgente », de même qu'un minimum de la moitié des membres du Congrès peut demander qu'une proposition de loi du pays soit inscrite de plein droit à l'ordre du jour. Une fois cette inscription faite, le président du Congrès adresse aux membres de l'assemblée, huit jours avant la séance, sauf en cas d'urgence, un rapport sur le texte à voter, le document du projet ou de la proposition en lui-même ainsi que tous les documents utiles[19].
Amendements
Outre ceux du rapporteur du projet ou de la proposition de loi du pays, un amendement peut être déposé par tout membre du Congrès, en étant rédigé, signé, sommairement motivé et déposé sur le bureau de l'assemblée au moins trois jours avant la séance portant sur le vote du texte. Si ce délai est expiré, les sous-amendements, qui se rapportent à un des amendements déposés, peuvent continuer à être proposés, tandis que des amendements peuvent être acceptés à titre exceptionnel pendant la séance avec l'accord du Congrès par vote à main levée. De même, si le texte est soumis à la procédure d'adoption simplifiée, les amendements peuvent être déposés jusqu'à 19 h la veille de la discussion prévue si celle-ci doit se tenir le matin, et jusqu'à 9 h le jour de la discussion si elle est programmée en après-midi. Les seuls projets ou propositions de loi ne pouvant être amendés étant ceux portant sur les hydrocarbures, le nickel, le chrome, le cobalt et les investissements directs étrangers relatifs à ces domaines qui ont été retoqués par l'État et revotés par le gouvernement local.
Aucun membre du Congrès ne peut être signataire ou cosignataire de plusieurs amendements identiques, tandis que les amendements ne sont déclarés recevables que s'ils s'appliquent effectivement au texte visé, si les articles additionnels qu'ils prévoient éventuellement sont proposés dans le cadre du projet ou de la proposition de loi du pays ou si les sous-amendements potentiellement proposés n'ont pas pour effet de contredire le sens des amendements auxquels ils s'appliquent. Une proposition comprenant plusieurs amendements portant sur des articles différents du texte visé n'est pas recevable. En cas de litige sur la recevabilité d'un ou plusieurs amendements ou sous-amendements, celle-ci est soumis, avant leur discussion, à la décision du Congrès après interventions des seuls auteurs des amendements ou sous-amendements, d'un orateur d'opinion contraire et du rapporteur du texte visé. La présidence du Congrès communique les amendements déposés à la présidence du gouvernement et à la commission interne compétente (qui les examine), les impriment et les distribuent[20],[21].
Séance d'adoption
La séance portant adoption d'un projet ou d'une proposition de loi du pays selon la procédure ordinaire a lieu comme suit[22],[23] :
la discussion sur le texte :
ouverte par l'exposé du rapporteur,
discussion générale qui porte sur l'ensemble des textes soumis à la délibération, close par le président de la séance.
la discussion et le vote des articles et amendements, avec pour chaque article :
discussion sur l'article, la parole n'étant accordée qu'une seule fois à chaque orateur à l'exception du droit de réponse aux présidents et aux rapporteurs,
discussion sur le ou les éventuels amendements portant sur l'article en question, dans un ordre précis : d'abord les éventuels amendements de suppression de l'article, puis les autres propositions à raison du degré de modification apporté (ceux qui s'y opposent, s'y intercalent ou s'y ajoutent),
vote du ou des éventuels amendements,
vote de l'article.
les explications de vote sur l'ensemble du projet ou de la proposition, la parole étant accordée pour cinq minutes à un orateur de chacune des formations politiques issues de la précédente élection provinciale et à un orateur supplémentaire pour chaque groupe politique constitué,
le vote sur l'ensemble du projet ou de la proposition de loi du pays, soit à main levée (mode habituel) soit par appel nominal (si demandé par six conseillers au moins). La majorité absolue des suffrages exprimés « pour » ou « contre » sont nécessaires pour l'adoption des projets ou propositions de loi du pays, à l'exception de ceux portant sur l'adoption des signes identitaires[24], sur les transferts des compétences (et l'échéancier de ces transferts)[25] ou sur une modification de la répartition de la dotation de fonctionnement et de la dotation d'équipement[26], où la majorité des trois cinquièmes est alors requise.
Une procédure d'adoption simplifiée peut être demandée par les présidents du Congrès, du gouvernement, de la commission saisie au fond ou d'un groupe politique. Une fois saisi de cette demande, le Congrès vote immédiatement à ce sujet à main levée et sans débat, et la discussion sur le texte n'intervient alors qu'après l'expiration d'un délai minimum de 24 heures. Dans ce cas, chaque article n'est pas soumis indépendamment aux voix : seuls ceux ayant fait l'objet d'amendements, ainsi que ces derniers, sont votés, avant de passer directement au vote sur l'ensemble du projet ou de la proposition[21].
Seconde lecture
L'article 103 de la loi organique permet, dans un délai de 15 jours après l'adoption en première lecture d'une loi du pays, au Haut-commissaire, au gouvernement local, au président du Congrès, à celui d'une Assemblée de province ou onze membres du Congrès, de soumettre cette loi ou certaines de ses dispositions à une nouvelle délibération du Congrès qui ne peut être refusée. Elle ne peut intervenir moins de huit jours après la demande et, s'il n'est pas en session, le Congrès est spécialement réuni à cet effet (sauf si la durée cumulée des autres sessions extraordinaires tenues depuis la précédente session ordinaire a déjà atteint la limite de deux mois)[27]. Les règles de la séance pour cette nouvelle délibération sont les mêmes que pour la première lecture.
Les articles 86 et 87 de la loi organique de 1999 donne au Congrès un pouvoir d'organiser la répression du non-respect des dispositions des lois du pays.
Il s'agit tout d'abord d'amendes : « En matière pénale, le Congrès peut assortir les infractions aux lois du pays et à ses règlements de peines d'amendes qui respectent la classification des contraventions et délits et n'excèdent pas le maximum prévu pour les infractions de même nature par les lois et règlements de la République. Il peut assortir ces infractions de peines complémentaires prévues pour les infractions de même nature par les lois et règlements de la République ». Leur produit « est versé au budget de la Nouvelle-Calédonie ». S'y ajoute d'éventuelles sanctions administratives[31].
Mais il peut s'agir également de peines d'emprisonnement : « Sous réserve d'une homologation de sa délibération par la loi, le Congrès peut assortir les infractions aux lois du pays et aux règlements qu'il édicte de peines d'emprisonnement qui respectent la classification des délits et n'excèdent pas le maximum prévu pour les infractions de même nature par les lois et règlements de la République »[32].
Relative au régime fiscal des sociétés coopératives agricoles et des sociétés d'intérêt collectif agricole et portant diverses dispositions d'ordre fiscal
Relative aux règles applicables aux entreprises établies hors de la Nouvelle-Calédonie y effectuant une prestation de services avec du personnel salarié et modifiant l'ordonnance modifiée no 85-1181 du relative aux principes directeurs du droit du travail et à l'organisation et au fonctionnement de l'inspection du travail et du tribunal du travail en Nouvelle-Calédonie
Modifiant l'ordonnance modifiée no 85-1181 du relative aux principes directeurs du droit du travail et à l'organisation et au fonctionnement de l'inspection du travail et du tribunal du travail en Nouvelle-Calédonie, et relative au salaire minimum garanti et au salaire minimum agricole garanti
Instituant une contribution sociale additionnelle à l'impôt sur les sociétés pour les entreprises réalisant plus de deux cents millions de bénéfices et portant diverses dispositions d'ordre fiscal
Portant création des allocations familiales de solidarité servies par le régime des prestations familiales de solidarité et diverses dispositions d'ordre social
Portant validation des impositions perçues au titre de la taxe sur le fret aérien et validation de la délibération relative à la sécurité sociale en Nouvelle-Calédonie
Portant modification de l'ordonnance modifiée no 85-1181 du relative aux principes directeurs du droit du travail et à l'organisation et au fonctionnement de l'inspection du travail en Nouvelle-Calédonie
Relative à la situation du personnel enseignants et de documentation des établissements d'enseignement privés sous contrat qui exercent leurs fonctions en Nouvelle-Calédonie
Portant réforme de la branche assurance vieillesse et veuvage du régime général de sécurité sociale de Nouvelle-Calédonie et autres mesures d'ordre social
Relative au transfert du recouvrement de l'impôt sur les sociétés à la recette des services fiscaux, supprimant l'imposition forfaitaire annuelle et portant diverses dispositions d'ordre fiscal
Portant modification du régime des prestations familiales de solidarité, du régime des prestations familiales des travailleurs salariés et du régime des prestations familiales des fonctionnaires
Portant dispositions relatives au congé pour participation à des compétitions sportives territoriales, nationales ou internationales et au congé pour l'exercice d'une activité bénévole en tant qu'organisateur, officiel technique, encadrant ou dirigeant d'une association sportive
Portant validation des actes pris en application des articles 1er et 2 de la délibération no 116/CP du relative à la régulation des importations de viandes et abats en Nouvelle-Calédonie
Portant extension aux entreprises hôtelières situées sur les îles et îlots de la commune de Nouméa de l'abattement de cotisation sociale dont bénéficient les salariés des entreprises hôtelières situées hors de la commune de Nouméa