היורופול (באנגלית: Europol), סוכנות האיחוד האירופי לשיתוף פעולה באכיפת החוק הוא גוף האחראי על שיתוף הפעולה המשטרתי בין גופי האכיפה של מדינות האיחוד האירופי. ביורופול חברות כל מדינות האיחוד האירופי, אך הוא עובד בשיתוף פעולה עם מדינות וארגונים רבים נוספים. המטה המרכזי, ממנו מתבצעת עיקר פעילותו, נמצא בהאג ובו יושבים רוב עובדי הארגון וכן נציגים ממדינות וארגונים איתם היורופול משתף פעולה. מנכ"לית היורופול הנוכחית היא קתרין דה בולה מבלגיה.[1]
מפת המדינות החברות ביורופול
מבוא כללי
מטרתו של היורופול היא מלחמה ומניעת כל סוגי הפשע המאורגן בתחומי האיחוד האירופי והוא עושה זאת על ידי קישור ותיאום בין המדינות, ריכוז וניתוח נתונים, סיוע ותמיכה למדינות האיחוד האירופי ועוד. על אף שמו, היורופול אינו גוף אכיפה, והוא פועל כסוכנות עצמאית בכפוף למועצת האיחוד האירופי. את כל פעילותיו המבצעיות עושה היורופול באמצעות כוחות האכיפה המקומיים במדינות ואין לו סמכויות לפתוח בחקירה עצמאית או לעצור אזרחים.[1]
בשל חשיבותו הגדולה של התחום המשטרתי והמודיעיני, התפתחותו של היורופול כרוכה במאבק תמידי על הסמכויות והעצמאות בין מדינות האיחוד האירופי וגופי האכיפה שלהם לבין היורופול כגוף על לאומי של האיחוד האירופי. מצד אחד הרצון הטבעי של המדינות לשלוט בריבונות ובגופי האכיפה במדינתם ומצד שני הרצון להילחם בפשיעה שגוברת לצד תהליך האינטגרציה האירופי. הצורך ביורופול ובשיתוף הפעולה עליו הוא אחראי, נובע גם מפערים בין מדינות האיחוד האירופי כגון שפה, תרבות וחוקים שונים אך בעיקר בגלל מעברי הגבולות הפתוחים במדינות אירופה. הפשע המאורגן מנצל חולשה זו ופועל בגמישות רבה יותר כלפי החוק, שלא כמו כוחות האכיפה אשר מוגבלים בסמכותם למדינה בה הם נמצאים. מצב זה מגביר תופעות כמו הגירה, סחר בסמים ועוד פשעים חוצי גבולות ומדגיש את הצורך בשיתופי הפעולה בין המדינות.[2]
הצורך בשיתוף הפעולה הלך וגבר עם השנים וכך גם התפתחותו של היורופול. הוא נוסד רשמית ב-1991 כמשרד ללא כוח והשפעה אשר עוסק בעיקר בסחר בסמים ובפשע מאורגן והפך לארגון הפועל בתחומים רבים מהגירה וסחר בבני אדם ועד לסייבר ופשעי אינטרנט. היורופול משמש כמרכז חשוב של מחקר, ניתוח ותיאום מודיעיני והוא בעל השפעה רבה באירופה ובעולם בכלל. היורופול משתף פעולה עם כ-35 מדינות מחוץ לאיחוד האירופי וכן עם ארגונים וגופים בינלאומיים שונים כגון אינטרפול, יורוג'סט, פרונטקס ועוד.[3][4]
היסטוריה
מטה היורופול הראשון בהאג (1994-2011)
שיתופי הפעולה בין מדינות אירופה התקיימו בערך מאז היוסדם וכבר בתחילת דרכו של האיחוד האירופי, שהחל בשם הקהילה האירופית, התקיימו דיונים בהם היו הבנות על הצורך בסיוע הדדי בעניינים פליליים ובתיקים העוסקים בפשיעה חוצה-גבולות. תחילה היה שיתוף הפעולה רק במסגרת היחסים הבין ממשלתיים של המדינות, אך בתחילת שנות ה-70 כאשר תהליכי האינטגרציה התקדמו וחלה עלייה בפשיעה ובטרור, עלה גם הצורך בהסדרת שיתופי הפעולה וביצירת מסגרת משפטית שתאפשר את שיתופי פעולה אלה. אחד הפורומים שעסק בנושא היה פורום או קבוצת TREVI, הפורום כלל את שרי הפנים והמשפטים של המדינות החברות בקהילה האירופית של אותה תקופה והתפתח על בסיס אינטרסים משותפים של מניעה ומיגור פשיעה לאומית ועל לאומית. הוא התחיל כפורום של דיונים והתייעצויות והתגבש לכדי קבוצה קובעת מדיניות שתרמה רבות להקמתו של היורופול ולתהליך האינטגרציה האירופית בכלל.[2]
בשלב זה במסגרת הקהילה האירופית, ענייני המשטרה נוהלו באופן עצמאי והיו מחוץ לסמכות הקהילה ולכן קבוצת TREVI פעלה באופן חיצוני ונתפסה כפורום בלתי פורמלי שמטרתו לקדם שיתוף פעולה באמצעות דיונים ורצון משותף. הרעיון להקמת הגוף שיקרא לימים יורופול הועלה ביוני 1991 על ידי המשלחת הגרמנית של המועצה האירופית, ההצעה אושרה ונכנסה לאמנת מאסטריכט ובכך הפכה את שיתוף הפעולה בין מדינות האיחוד האירופי לרחב יותר, עמוק יותר ובעל תוקף חוקי על ידי כל מדינות האיחוד האירופי אשר חתמו על האמנה. באמנה הוסכם על פתיחתו לראשונה של משרד עצמאי שיאחד את שיתופי הפעולה, תחילה ניתן לו השם EDU (Europol Drugs Unit) יחידת הסמים של היורופול ותחומי עיסוקו היו מוגבלים בעיקר לסחר בסמים ולפשע המאורגן, אך התפתחותו עם השנים הייתה מהירה ומצב זה השתנה. הוא החל לפעול באפריל 1993 וכמה חודשים לאחר מכן עבר לבסיס קבע בעיר האגשבהולנד שם נמצא המטה המרכזי עד היום.[5][6]
מטה היורופול, האג, הולנד
במהלך השנים התבסס המשרד וחדר לתחומי עיסוק נוספים ובשנת 1995 אף נחתמה אמנת היורופול אשר מחייבת את המדינות החברות בנושא שיתוף הפעולה מבחינה משפטית ומסדירה את ענייני הסמכות של היורופול. באמנה זו הוסכם על סמכויות מצומצמות המאפשרות ליורופול לדרוש ולקבל מידע ממדינות האיחוד האירופי אך עדיין כגוף חיצוני לאיחוד האירופי וללא סמכויות נרחבות. בשנת 1999 היורופול נפתח רשמית בשמו המוכר כיום והוא הפך לגוף מבצעי, בנוסף התמנה המנכ"ל הראשון של היורופול – יורגן סטורבק (Jürgen Storbeck), עורך דין גרמני שכיהן בתפקיד רכז במשרד ה-EDU הקודם.[7]
בשנת 2010 לאחר דיונים רבים ובעקבות החלטה של מועצת האיחוד האירופי שנה קודם לכן, הפך היורופול רשמית לסוכנות של האיחוד האירופי ואף נכנס למסגרת המשפטית שלה. בכך התשנה מעמדו של היורופול מארגון בין-ממשלתי ולא עצמאי לגוף על לאומי בעל אישיות משפטית. במסגרת ההחלטה ניתנו ליורופול מספר סמכויות שלא היו לו לפני כגון קביעת אסטרטגיות וסדרי יום, ייזום והשתתפות בחקירות ועוד. ההחלטה החדשה אשר החליפה את אמנת היורופול הקודמת, נכסה לתוקף ב-1 בינואר 2010 ותרמה לחיזוק היורופול כסוכנות אכיפת החוק הרשמית של האיחוד האירופי. על אף קולות רבים שעלו בטענה להעניק סמכויות אכיפה ליורופול, סמכויותיו לא השתנו עד היום והוא עדיין פועל ללא יכולת אכיפה ובכפוף למדינות ולמועצת האיחוד האירופי.[7][6]במהלך השנים התפתח היורופול בתחומים רבים, הוא פתח יחידות ומרכזים בתחומי טרור, סייבר, מהגרים ועוד, הקים מערכות מידע וכלים טכנולוגיים והוציא דוחות חדשים. בנוסף, היורופול התחיל לחתום על הסכמים עם מדינות שלישיות, ב-2001 הוא חתם לראשונה על שיתוף פעולה עם מדינות נורווגיה ואיסלנד ולאחר מכן גם עם מדינות וארגונים נוספים ורבים. בשנת 2017 בתקנה חדשה שונה שמו הרשמי של היורופול לסוכנות האיחוד האירופי לשיתוף פעולה באכיפת החוק, אך הוא עדיין משתמש בשמו הקודם וכך גם הוא מוכר בציבור.[6]
מבנה הארגון
מבנה הארגון מתוך אתר היורופול, 2023
המטה המרכזי של היורופול ממוקם כאמור בהאג, ובו יושבים רוב עובדי הארגון. ב-2011 עבר המטה חידוש ונחנך באזור הבינלאומי בהאג על ידי מלכת הולנד, ביאטריקס. המבנה החדש מתפרס על שטח של כ-32,000 מ"ר והוא מכיל בתוכו את מרכזי המחקר והפיתוח של היורופול, האנליסטים, החוקרים ועובדי הארגון. ביורופול מועסקים כ-1,400 עובדים שמתוכם כ-800 יושבים במטה שבהאג. בנוסף למטה הראשי קיימות יחידות של היורופול בכל מדינה של האיחוד האירופי אשר מהוות גוף מקשר ליורופול ומטרתם לשמור על האינטרסים של המדינה ולחזק את שיתוף הפעולה. כל יחידה כזאת מחויבת למנות לפחות נציג אחד למטה הראשי, שם היא מקבלת משרד משלה.[8][9][1]
רוב העיסוק של היחידות במדינות החברות הוא מעשי ולא פוליטי ועיקר ההשפעה של מדינות האיחוד האירופי על אופן הניהול וקבלת ההחלטות מגיע מנציגיהם במועצת האיחוד האירופי ובדירקטוריון של היורופול. היורופול כאמור כפוף למועצת האיחוד האירופי, והיא גם שקובעת את גבולות הסמכות הארגון, התקציב שלו, היא מנחה את המדיניות, ואחראית על מינוי מנכ"ל היורופול, ושלושת הסמנכ"לים שמתחתיו. הדירקטוריון מורכב מנציג אחד של כל מדינה חברה, מנכ"ל היורופול, נציג של הנציבות האירופית ועוד מספר נציגים נוספים, והוא אחראי על הדרכה אסטרטגית, פיקוח על משימות ואימוץ תוכניות העבודה והתקציב אשר נקבעים על ידי מועצת האיחוד האירופי והפרלמנט האירופי.[10][11][12]
היורופול מחולק לשלוש מנהלות עליהם ממונים שלושת הסמנכ"לים – מנהלת המבצעים, מנהלת הממשל ומנהלת היכולות. בראש המנהלות עומד מנכ"ל היורופול ויחד עם הסמנכ"לים אחראי על התפעול היומיומי של הארגון, יישום תוכניות עבודה וניהול של כוח האדם. בנוסף, הסמנכ"לים והמנכ"ל אחראיים על ניהול התקציב של הארגון, שנכון לשנת 2023 עומד על כ-207 מיליון אירו. תחת הסמנכ"לים נמצאים כל עובדי הארגון אשר כוללים חוקרים, אנליסטים ומומחים בתחומים שונים. רובם עובדים מהמטה הראשי בהאג אך ישנם עובדים אשר מפוזרים גם במדינות רבות אחרות.[3][13]גורם נוסף בשיתוף הפעולה של היורופול עם המדינות החברות הם קציני הקישור שאינם כפופים ליורופול אלא למדינות ולארגונים שממנים אותם, ותפקידם לשמור על האינטרסים של המדינה או הארגון אותם הם מייצגים בנושאים של אכיפת החוק ושיתוף הפעולה. ביורופול ישנם 257 קציני קישור אשר מגיעים גם ממדינות האיחוד האירופי וגם מ-41 מדינות וארגונים שלישיים כגון האינטרפוליורוג'סט ועוד. 145 מתוכם יושבים במטה הראשי שבהאג.[3][9][14]
מפת מדינות המקיימות הסכמי שיתוף פעולה עם היורופול, מתוך אתר היורופול, 2023
שיתופי הפעולה עם המדינות השלישיות מתבססים על הסכמים שהחלו להיחתם כבר ביוני 2001 עם נורווגיה ואיסלנד. מאז נחתמו הסכמים עם כ-35 מדינות מחוץ לאיחוד האירופי ביניהם ארצות הברית, רוסיה, סין וגם ישראל. עד שנת 2017 הסכמים עם המדינות השלישיות התחלקו לשני סוגים – מבצעיים ואסטרטגיים. שני ההסכמים מאפשרים חילופי מודיעין ומידע אסטרטגי וטכני אך רק ההסכמים המבצעיים כוללים חילופי נתונים אישיים. החל מ-1 במאי 2017 הפסיק היורופול עם הסכמים אלה והחל לחתום רק על הסכמי עבודה אשר מאפשרים חילופי מודיעין ומידע ומסדירים את ההיבטים המעשיים של שיתופי הפעולה. הסכמי העבודה נחתמים באופן פרטני לכל מדינה ואינם מהווים בסיס משפטי להחלפת נתונים האישיים כפי שהיה בהסכמים המבצעיים והאסטרטגיים.[4][9][6]
פעולות וסמכויות
תפקידו המרכזי של היורופול הוא הגנה על מדינות האיחוד האירופי באמצעות חיזוק, תמיכה ותיאום בין גופי האכיפה של המדינות החברות. היורופול תומך ומסייע לגופי האכיפה השונים בתיאום של הפעילות השוטפת, בחקירות ופעילויות מיוחדות, בחילופי מודיעין, בניתוח מידע ותמיכה טכנית ועוד. מבנה הארגון שמורכב ממדינות וארגונים רבים הופך את היורופול למרכז מידע עצום ומאפשר לו יכולות גבוהות מאוד של ניתוח ועיבוד מידע ומכך חשיבותו הגבוהה באירופה ובעולם בכלל.[5][3]
בשונה מתחילת דרכו של היורופול, בה עסק בעיקר בפשע מאורגן, סחר בסמים וטרור, היום היורופול פועל בתחומים רבים כגון סייבר, מהגרים, זיוף יורו, סחר בנשק ועוד הרבה. סדרי העדיפויות והאיומים לפיהם פועל היורופול נקבעים על ידי פלטפורמת EMPACT. הפלטפורמה הוקמה בשנת 2010 ומתכנסת אחת לארבע שנים על מנת לדון ולקבוע את האיומים החשובים והיעדים האסטרטגיים של היורופול ואף של מוסדות נוספים באיחוד האירופי כגון פרונטקס, יורוג'סט, סיפול ועוד. אחד הכלים של היורופול ליישום מסקנות ה-EMPACT ולעבודתו השוטפת בכלל הם המרכזים השונים אותם החל לפתוח משנת 2013. במהלך השנים פתח היורופול מספר מרכזים שמתמקדים בתחומים ספציפיים כגון טרור, פשע כלכלי, מהגרים ועוד, והם משמשים כמוקדי מומחיות ותמיכה בתחומם לטובת המדינות, גופי האכיפה והארגונים איתם היורופול משתף פעולה.[3][6][15]
דף שער דוח TESAT 2017
ליורופול כאמור אין סמכויות אכיפה או כוחות חמושים והוא אינו יכול לעצור אנשים או לפתוח בחקירות עצמאיות, אך למרות זאת הוא תומך ומשתתף באלפי בחקירות ופעילויות מדי שנה. למרות הליווי והעזרה בחקירות ובמעצרים שמבצעות המדינות בשיתוף היורופול, עיקר פעילותו של היא בתיאום, מחקר וניתוח של נתונים ומודיעין שמגיע ונאסף מכל המדינות אשר משתפות פעולה עם היורופול. אחד הכלים המוקדמים של היורופול בזירה המודיעינית הם הדוחות שמוציא הארגון. באמצעות האנליסטים אשר מעבדים ומנתחים את המידע שנאסף מוציא היורופול מספר דוחות תקופתיים בנושאי פשע מאורגן, טרור, פשעי אינטרנט ועוד. הדוחות מספקים הערכות על מצב הפשע בתחומים שונים ועל האיומים המרכזיים הקיימים בזירה האירופית. הם מפורסמים באינטרנט ומשפיעים על קבלת החלטות במוסדות האיחוד האירופי ובעולם בכלל.[16][3][1]
דוגמאות לדוחות שמוציא היורופול
SOCTA - דוח על פשע מאורגן
TESAT - דוח טרור ואיומים על אירופה
IOCTA - דוח פשע מאורגן באינטרנט
Europol in brief - דוח כללי על הארגון
Annual Reports - דוח כללי שנתי
קשר עם ישראל
כחלק מהקשרים הנרחבים שמנהל היורופול עם מדינות וארגונים שלישיים, בשנת 2018 גם ישראל חתמה על הסכם עבודה עם היורופול, והיא אף הייתה המדינה הראשונה שחתמה על הסכם מסוג זה. בנוסף, לישראל קיימים קציני קישור במטה שבהאג אשר אחראיים על שיתוף הפעולה עם היורופול ופעולותיו והיא נחשבת שותפה קרובה וחשובה. לאורך שנות ההסכם ישראל שיתפה פעולה עם היורופול מספר פעמים, דוגמה למבצע גדול בו ישראל והיורופול שיתפו פעולה היה בפברואר 2023, במעצר של כנופיה ישראלית-צרפתית שעסקה בהונאות של חברות צרפתיות והלבנת הכספים דרך מדינות אחרות. החקירות התבצעו במשך זמן רב תחת המרכז לפשיעה כלכלית ופיננסית של היורופול וכללו גופי אכיפה מ-6 מדינות שונות, ובסוף הביאו למעצר של 8 חשודים בישראל ובצרפת וחשיפה של סכומי העתק שנלקחו במרמה. דוגמה זו ממחישה את אופן הפעילות של היורופול אשר מתחיל בחקירות ואיסוף מודיעין, עובר במרכזי היורופול השונים וממשיך במבצע שיוצא לפועל באמצעות ארגוני אכיפה של מספר מדינות יחד.[17][18]
