Hij studeerde rechten in Halle en Berlijn en maakte vervolgens snel carrière in Pruisische overheidsdienst. Hij werd in 1892 Regierungsrat in het Regierungsbezirk Danzig en was van 1896 tot 1902 burgemeester van de stad Danzig. Dit ambt verruilde hij in 1902 voor dat van eerste president van de provincie West-Pruisen.
In 1905 werd hij Pruisisch minister van Handel en Nijverheid en vervolgens in 1909 secretaris-generaal (staatssecretaris) van Binnenlandse Zaken van het Duitse Keizerrijk en vicekanselier. Hij organiseerde de Duitse oorlogseconomie in het begin van de Eerste Wereldoorlog en was in de regering van rijkskanselier Bethmann Hollweg de feitelijke leider van de Duitse binnenlandse politiek. Hij was van 1914 tot 1916 tevens vicepremier van Pruisen. Zijn aftreden als minister in 1916 leidde tot een kabinetswijziging.