בג"ץ 5782/21 לאה זילבר נ' שר האוצר

מידע החלטה
ערכאה	בית המשפט העליון
תאריך החלטה	12 בינואר 2022
החלטה
הממשלה חייבת לסבסד את מעונות היום לפי מבחני התמיכה הישנים עד לסיומה של שנת הלימודים תשפ"ב
חברי המותב
חברי המותב	עוזי פוגלמן, עופר גרוסקופף, אלכס שטיין

בג"ץ 5782/21 לאה זילבר נ' שר האוצר הוא פסק דין שניתן ב-2021 בעניין ביטול התמיכה במימון מעונות יום למשפחות אברכים. בית המשפט קבע שתמיכה ממשלתית הקשורה בליבת חייו של האזרח יוצרת ציפייה לגיטימית. לפיכך הממשלה לא רשאית לבטל את התמיכה מבלי לאפשר תקופת היערכות שתאפשר למשפחות האברכים להסתגל לשינוי הצפוי.

השופטים עוזי פוגלמן, עופר גרוסקופף ואלכס שטיין שישבו בדין קיבלו את טענות העותרים ופסלו את החלטת משרד האוצר. חלק מהעניין בבג"ץ נבע מכך שהשופט שטיין, שכתב את פסק הדין, נחשב כדוגל באסכולת הריסון השיפוטי, המתנגדת להתערבות בהחלטות הרשויות ולשימוש במבחן הסבירות. השופט שטיין כתב בהחלטתו: "לאור מכלול הנסיבות, סבורני אפוא כי נכון נעשה אם נחליט כי הוראת המעבר בענייננו צריכה לקבוע שמבחני התמיכה הישנים ימשיכו לחול, במקביל למבחני התמיכה החדשים, עד לסוף שנת הלימודים הנוכחית, התשפ"ב. תקופת מעבר קצרה מכך תהא בהכרח בלתי מידתית ובלתי סבירה באופן קיצוני."

בכדי לעודד את שילובם של הורים בשוק העבודה, המדינה, באמצעות משרד הכלכלה, מסייעת במימון מעונות יום ומשפחתונים מוכרים. הסיוע במימון מוגבל למשפחות העומדות בקריטריונים לזכאות וגובהו נקבע בהתאם לרמת ההכנסה לנפש במשפחה^[1]. הקריטריון הראשוני הוא היקף המשרה של ההורים כך שגובה המימון נקבע על-פי היקפי המשרה, ובהתחשב במספר הילדים במשפחה וגובה ההכנסה לנפש. בנוסף, בכדי לסייע לאוכלוסיית הסטודנטים, משרד הכלכלה מחשב את גובה המימון להורה לומד, כאילו הוא עובד במשרה של 36 שעות^[2]. מדיניותן ההיסטורית של ממשלות ישראל אפשרה למשפחות האברכים, שתורתם היא אומנותם, להיחשב כסטודנטים ובכך להיות זכאים לתמיכה בשכר הלימוד במעונות היום^[3].

משפחות אברכים הן חלק ניכר מהחברה החרדית ותוצאה של התפתחותה של חברת הלומדים, אשר מעודדת צעירים חרדים להשתלם בלימוד תורה במסגרות של כוללי אברכים. חברת הלומדים התגבשה בשנות השמונים והתשעים של המאה העשרים, ומרבית הגברים בה היו ללומדי תורה שאינם עובדים למחייתם. משקי בית רבים בחברה זו מסתמכים על תמיכות ממשלתיות, תרומות ונדבות של הקהילה בארץ ובחוץ לארץ ועל פרנסתן המוגבלת של הנשים החרדיות^[4].

עם השתלבותם של החרדים בקואליציה החל משנת 1977, וביתר שאת עם הופעת מפלגת ש"ס במפה הפוליטית וכניסתה לממשלות ישראל, הלכה וגדלה התמיכה הממשלתית באוכלוסייה החרדית בכלל ובאברכי ישיבות וכוללים בפרט^[5]. יתרה מכך, בעקבות ההשפעה החרדית על מדיניות הממשלה חוקקו חוקים ייעודיים אשר בבסיסם מדינת ישראל מכירה בערכו של לימוד התורה. כך למשל נחקק חוק סיוע כלכלי לעידוד לומדי תורה וסטודנטים נזקקים, תשע"ז–2017 אשר בתזכיר שצורף לו ציין המחוקק כי החוק נועד לסייע ללומדי תורה "מתוך הכרה בכך שלימודי התורה מהווים ערך מרכזי עבור העם היהודי"^[6].

בעשורים האחרונים החברה החרדית תופסת מקום מרכזי בשיח הישראלי, בעיקר בשל גידולה המהיר ומשקלה הדמוגרפי הצפוי בעשורים הבאים. לגידול דמוגרפי זה צפויות השפעות פוליטיות וחברתיות על הציבוריות הישראלית, כמו גם השפעות כלכליות משמעותיות בשל שיעור העוני הגבוה בחברה החרדית ושיעורי התעסוקה הנמוכים.

הגידול בחברה החרדית והשפעותיו הכלכליות הובילו לביקורת קשה על תקציבים עודפים המופנים למשפחות אברכים, אשר לא רק מפלים אזרחים אחרים אלא אף מעודדים את האברכים להימנע מלהשתלב בשוק העבודה^[7]. הטענות שהועלו נגד תיקצוב משפחות האברכים לא התמקדו רק בפן הכלכלי אלא אף בעצם ההכרת המדינה בלימוד התורה כערך^[8]. באופן פרטני, הביקורת הציבורית נגד היעדרותה של החברה החרדית משוק העבודה הגיע אף מתוככי החברה החרדית, ובשנים האחרונות התקיימו דיונים פנים חרדיים בעניין יחסה של החברה החרדית למדינה^[9].

בעקבות המלצות הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development), התחדד הצורך בעידוד שילובה של החברה החרדית בשוק העבודה^[10]. בניסיון לחקור את הסיבות לשיעור ההשתתפות הנמוך של המגזר החרדי בשוק העבודה, בוצעו מחקרים שונים אשר עמדו על הגורמים השונים לתופעה^[11]. בכלל זה, נבדקה מידת השפעתם של תקציבי ממשלה, המיועדים לחברה החרדית, על ההשתתפות בשוק העבודה. מצד אחד, המחקרים מלמדים שאכן תיקצוב ייעודי למשפחות האברכים מעודד אי-יציאה לשוק העבודה^[12], ובכך תורם להשתתפות נמוכה בשוק העבודה הן של של אוכלוסיית הנשים והן של אוכלוסיית הגברים. מצד שני, מחקרים אחרים מלמדים שסיוע במימון מעונות יום ומשפחתונים דווקא מעודד אמהות לילדים בגיל הרך להשתלב בשוק העבודה, ובכך מאפשר לכל הפחות לנשותיהן של אברכי הכולל לפרנס את משפחתן^[13].

בעקבות המשבר הפוליטי בישראל בין השנים 2019–2021, הוקמה ממשלה חדשה בישראל ללא נציגי המפלגות החרדיות, כך שהחברה החרדית נותרה ללא השפעה על תקציב המדינה בכלל והתמיכות המיועדות למגזר החרדי בפרט. בנוסף לכך, לתפקיד שר האוצר בממשלה החדשה מונה אביגדור ליברמן, אשר חלק ניכר מחזונו הפוליטי מתמקד בצורך לשלב את החברה החרדית בשוק העבודה^[14]. עם הקמת הממשלה ביוני 2021 ומינויו של אביגדור ליברמן לשר האוצר, יזם משרד האוצר שינוי במבחני התמיכה במימון מעונות היום, וזאת במטרה לעודד שילוב אברכים בשוק העבודה^[15]. השינוי המוצע גרר דיונים סוערים בכנסת, במהלכו הועברה ביקורת על האופן בו משרד האוצר מבקש להחיל את מבחני התמיכה, ועל מניעיו של שר האוצר^[16].

במהלך חודש יולי 2021 פרסם שר האוצר הודעות בתקשורת בעניין השינוי הצפוי במבחני התמיכה. אולם מבחני התמיכה עצמם פורסמו רק במהלך חודש אוגוסט, כעשרה ימים לאחר תחילת שנת הלימודים במעונות. מבחני התמיכה החדשים שללו באופן גורף את מתן הסבסוד למשפחות האברכים, אך הם כללו הוראת מעבר המאפשרת המשך סבסוד עד לתאריך 31 באוקטובר 2021.

עם פרסום מבחני תמיכה החדשים, הוגשו עתירות לבג"ץ^[17] ובמסגרתן טענו העותרים באמצעות עורכי דינם שמואל מקלב^[18] יונתן פלדמן ואוריאל שטרן^[19], כי האופן שבו שונו מבחני התמיכה פוגע בזכות של משפחות האברכים להסתמכות לגיטימית על המשך קבלת הסבסוד עד סוף שנת הלימודים תשפ"ב^[20]. לטענת העותרים, משפחות האברכים ביצעו תכנון כלכלי לשנת הלימודים תשפ"ב תוך הסתמכות על קבלת הסבסוד. לפיכך, טענו העותרים, ביטול מבחני התמיכה במהלכה של שנת הלימודים יגרום לפגיעה ממשית ובלתי מידתית במשפחות האברכים^[21]. לבסוף, טענו העותרים כי פקיעת מבחני התמיכה באמצע שנת הלימודים תוביל להוצאת הפעוטות באופן מיידי ובכך תיגרם פגיעה קשה בהכנסתם של בעלי מעונות היום. לאור כך ביקשו העותרים שמבחני התמיכה הישנים ימשיכו לחול לכל הפחות עד סוף שנת הלימודים.

מנגד טענו נציגי הממשלה כי הפרסומים בחודש יולי הבהירו מבעוד מועד כי לא ניתן יהיה להסתמך על מבחני התמיכה הישנים^[22]. עוד טענו נציגי הממשלה, כי בסמכותה של המדינה לשנות את מדיניות הרווחה הראויה לטעמה, וכי לאזרחים אין זכות קניינית בקבלת תמיכה מהמדינה. לאור כך, טענו נציגי הממשלה, כי הוראת המעבר שנקבעה היא סבירה ומידתית, והיא מאפשרת למשפחות האברכים תקופת התארגנות לקראת החלת מבחני התמיכה החדשים^[23].

השאלה המשפטית אשר עמדה להכרעת בית המשפט היא אם הממשלה חייבת לבצע שינוי במבחני תמיכה בצורה הדרגתית, ומה הם הכללים אשר על פיהם יקבע האם שינוי מיידי של מבחני תמיכה ייחשב למוצדק^[24]. בית המשפט קיבל את העתירה ופסק כי הממשלה חייבת לסבסד את מעונות היום לפי מבחני התמיכה הישנים עד לסיומה של שנת הלימודים תשפ"ב.

בית המשפט קיבל את עמדת הממשלה כי אין לאדם זכות קנויה לקבלת תמיכה מהמדינה, וממילא תמיכה כזו לא יכולה לייצר ציפייה לגיטימית להמשך קבלתה. לדברי בית המשפט הטבות שהמדינה מעבירה לתושביה תלויות באופן בלעדי בשיקול דעתה ובסדר העדיפויות של השימוש בתקציב הלאומי^[25]. עם זאת ציין בית המשפט כי בהתאם לכללי הביקורת השיפוטית על מעשים מנהליים, בית המשפט עשוי להתערב במקרים חריגים, למשל כאשר החלטת הממשלה לוקה בחוסר סבירות קיצונית ועומדת בניגוד לכללי המשפט המינהלי^[26].

בית המשפט קבע שהוראת המעבר לפיה התמיכה במשפחות האברכים תסתיים באמצע שנת הלימודים, אינה עומדת בכללי המשפט המנהלי. לדברי בית המשפט, הגם שאין בכוחה של קבלת תמיכה לייצר ציפייה להמשך קבלתה, הסתמכות על כך שהתמיכה לא תבוטל באבחה אחת היא לגיטימית^[27]. לפיכך, כחלק מחובת ההגינות השלטונית, הממשלה איננה רשאית לבטל או לשנות באופן מיידי סבסוד שקשור בליבת חייו של האזרח מבלי לאפשר לו להיערך לקראת המציאות החדשה. בית המשפט ציין כדוגמה, שהחלטה על הוצאת תרופה מסל התרופות לא יכולה לחול באופן מיידי מבלי לאפשר לאדם הזקוק לתרופה תקופת מעבר שתאפשר לו להסתגל לשינוי הצפוי.

השופטים היו חלוקים בדעותיהם בעניין הסעד הראוי. השופטים שטיין וגרוסקופף סברו שיש לחייב את הממשלה להאריך את התמיכה על פי המבחנים הישנים עד סוף השנה, ואילו השופט פוגלמן היה בדעה כי יש לאפשר לממשלה להציע שינוי הדרגתי של מבחני התמיכה. בנוסף, לשופטים היו גישות שונות בנוגע לעקרונות אשר בהם יש להתחשב בקביעת הוראת המעבר. השופט שטיין סבר שאורכה של תקופת המעבר ייקבע בהתאם לכללים קבועים. מנגד, השופטים גרוסקופף ופוגלמן סברו שאין מקום לקבוע כללים גורפים בנוגע לאורך הראוי של תקופת המעבר.

לגישת השופט שטיין, כשהממשלה קובעת הוראת מעבר בנוגע למתן תמיכה עליה להתחשב במספר כללים^[28]. הכלל הראשון הוא חופש הפעולה של הממשלה בביצוע שינויים במתן תמיכות, וזאת בהתאם למדיניות הרווחה שקבעה הממשלה. חופש פעולה זה כולל גם את קביעת המועד הרצוי להחלת השינויים. הכלל השני נועד לתת מענה למקרים חריגים בהם ביטול הסבסוד באופן מיידי עלול לשבש בצורה ממשית את חייו של האזרח. במקרים חריגים אלו הממשלה מחויבת לקבוע תקופת הסתגלות, אשר אורכה ייקבע ביחס ישיר לעוצמת הפגיעה הצפויה, ובהתחשב באופי הפעולות בהן יידרש האזרח לנקוט בכדי להיערך לשינוי הצפוי.

בקביעת אורכה של תקופת ההסתגלות, יש כללי עזר נוספים. אורך תקופת המעבר צריך להיקבע תוך התחשבות בתקופות מעבר אשר ניתנו בעבר בתמיכה הנדונה ובנסיבות דומות. בעניין זה השופט שטיין מציין שנוהג ופרקטיקה קיימים מחזקים את ההסתמכות של האזרח ואת הציפייה כי התמיכה אותה קיבל לא תופסק באופן מיידי. כלל עזר נוסף הוא השוואה לתקופות מעבר בתמיכות אחרות אך בעלות מאפיינים מהותיים דומים. כלל זה נועד לוודא שההחלטה בנוגע לשינוי בתמיכה הנדונה אינה נגועה בהפליה וחוסר שוויון ביחס למקבלי אותה תמיכה.

השופט שטיין מכיר בכך שהפסקת התמיכה במעונות בעיצומה של שנת הלימודים תגרום לשיבוש חיי המשפחות במידה ניכרת. למשל, הפסקת התמיכה תאלץ את האברך לקטוע את לימודיו בכולל או לחלופין תגרום להוצאת הפעוט מהמעון באופן מיידי, ותאלץ את בת זוגו להתפטר מעבודתה. השופט מתייחס למסגרת הלימוד של הפעוטות במעון כעוגן סביבו משפחות האברכים מתכננות את חייהן ואת כלכלתן למשך השנה כולה^[29]. לפיכך, לאור הכללים שצוינו לעיל, קובע השופט כי תקופת המעבר צריכה להימשך עד סוף שנת הלימודים תשפ"ב. השופט מחזק את קביעתו על ידי השוואה לתקופות הסתגלות שנקבעו בעבר בעת שינוי מבחני תמיכה במעונות. כמו כן השופט שטיין משווה את הצעד הנוכחי לתמיכה בשכר לימוד באוניברסיטאות אשר בו לא מבצעים שינויים במהלך שנת הלימודים.

בניגוד לשופט שטיין, השופט גרוסקופף סבור כי אין לקבוע כללים בנוגע לקביעת אורכה של תקופת המעבר^[30]. לדעת השופט גרוסקופף, בבחינת הצורך לקבוע תקופת מעבר יש להתחשב ביחידת הזמן הרלוונטית לתמיכה המדוברת, ולבחון אם קיים צורך חיוני לעצור את התמיכה לפני סיומה של אותה יחידת הזמן^[31]. השופט גרוסקופף מציין כי התמיכה במעונות ניתנת על בסיס שנתי, והפסקתה תגרום להוצאת הפעוטות מהמסגרת החינוכית טרם סיומה של השנה. לדברי השופט גרוסקופף הממשלה לא הציגה טעמים משכנעים לעצירת התמיכה תוך כדי שנת הלימודים, ולכן החלטתה לעצור את התמיכה במהלך השנה חורגת ממתחם הסבירות.

כמו השופט גרוסקופף, השופט פוגלמן סבור שאין מקום לקביעה גורפת של כללים ביחס לקביעת אורכן של תקופות מעבר^[32]. עם זאת, בניגוד לשופט גרוסקופף, השופט פוגלמן לא מייחס חשיבות לאורכה של יחידת הזמן ולצורך לקטוע את התמיכה לפני תום יחידת הזמן. לדבריו, הקריטריון הרלוונטי היחיד הוא הפגיעה הצפויה במשפחות האברכים כמו גם בפעוטות הרבים שיאלצו לעזוב את מסגרת הלימודים שלהם בעיצומה של השנה^[33]. לדעת השופט פוגלמן, הפגם שנפל בהחלטת הממשלה נובע מכך שהשלילה של התמיכה היא מוחלטת, ומכך שההודעה על השינוי הצפוי פורסמה רק לאחר תחילת שנת הלימודים. לאור כך, מסיק השופט פוגלמן כי הוראת המעבר שקבעה הממשלה לא התחשבה בפגיעה הצפויה במשפחות ובפעוטות, ולפיכך הוראה זו אינה סבירה. אולם, כיוון שהקריטריון הרלוונטי היחיד הוא הפגיעה הצפויה במשפחות האברכים ובילדיהן, התוצאה לא בהכרח מחייבת את המשך התמיכה עד סוף שנת הלימודים. לדעת השופט פוגלמן יש לאפשר לשרי הממשלה להציע הסדר חילופי, שיאפשר את המשך התמיכה לכל הפחות באופן חלקי או מדורג כך שהפעוטות לא יאלצו לעזוב את המעונות עד סיומה של שנת הלימודים^[34].

פוליטיקאים חרדים הביעו את שביעות רצונם מהחלטת בג"ץ^[35]. מנגד, שר האוצר, הביע את מורת רוחו מהחלטת בג"ץ אשר לטענתו פוגעת באזרחי המדינה ובשילובם של כל המגזרים בשוק התעסוקה^[36]. כמו כן, משרד האוצר העביר ביקורת על החלטת בית המשפט בטענה שההתערבות איננה ראויה. לדברי משרד האוצר מבחני תמיכה הם בסמכותו המלאה של שר האוצר, ולפיכך התערבות בית המשפט בהחלטה היא תקדים שעלול להיות בעייתי ולגרור דיונים משפטיים בכל שינוי בקצבה ממשלתית^[37].

• סמי כהונאי, שילוב המגזר החרדי בשוק העבודה תמונת מצב ומשמעויות, אתר מרכז המחקר והמידע (ממ"מ) של הכנסת, 18 במרץ 2004.
• דפנה ברק-ארז "הגנת ההסתמכות במשפט המנהלי" משפטים כז (1996) 17, 50.
• דפנה ברק-ארז "הגנת הציפייה במשפט המנהלי" עיוני משפט כז (2003) 209
• יצחק זמיר, "הסמכות המינהלית" (כרך ב) - ההליך המינהלי (2011) - פרק 40 אות ה' הוראות מעבר.

• בג"ץ לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נגד שר האוצר
• בג"ץ סלאח חסן נגד המוסד לביטוח לאומי
• סובסידיה
• ביקורת שיפוטית על הרשות המבצעת בישראל

• בג"ץ 5782/21 לאה זילבר נ' שר האוצר, ניתן ב־12 בינואר 2022
• שידור דיון בגץ 5782/21 מיום 10 בנובמבר 2021, סרטון בערוץ "דוברות הרשות השופטת", באתר יוטיוב (אורך: 01:43:25)
• פרופ' מרדכי קרמניצר, יעל כהן-רימר, רועי קונפינו, מימון חברת העובדים, שסעים חברתיים, שסע חברתי, מקורות מימון, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 15 בדצמבר 2008
• דפנה בן-פורת, הגדרת סמכות בית-המשפט העליון להעביר ביקורת שיפוטית על המינהל, באתר מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 17 ביוני 2004