De acordo co artigo 97 da Constitución e o artigo 1.1 da Lei de Goberno, «o Goberno dirixe a política interior e exterior, a Administración civil e militar e a defensa do Estado. Exerce a función executiva e a potestade regulamentaria de acordo coa Constitución e as leis».
Principios
A actuación do Goberno está rexida polos seguintes principios de funcionamento:
Principio de dirección presidencial: O Presidente do Goberno dirixe aos Ministros e pode nomealos ou cesalos libremente. O eventual cesamento do Presidente supón o cesamento do Goberno.
Principio de responsabilidade: O Presidente responde politicamente ante o Congreso dos Deputados pola actuación do Goberno.
Principio de colexialidade: O Goberno, entendido como Consello de Ministros, é un órgano colexiado integrado por unha pluralidade de membros.
Principio de solidariedade: O Goberno responde in solidum pola actuación de cada un dos membros do Goberno.
Principio departamental: Os membros do Goberno, ademais de integrantes do devandito órgano colexiado, son tamén os titulares dos órganos departamentais encargados dunha área competencial máis ou menos homoxénea.
O Vicepresidente ou Vicepresidentes, se existen. A súa existencia é potestativa e non obrigatoria. As súas funcións son as que lles encomende o Presidente, así como substituílo na súa ausencia ou indispoñibilidade.
Os Ministros. O nomeamento e cesamento realízao o Rei a proposta do Presidente do Goberno; e cesan polo mesmo procedemento. As súas funcións son as do ámbito departamental dos seus ministerios.
Outros membros. Existe a posibilidade de incorporar outras figuras no goberno por lei. Con todo, esta posibilidade constitucional non foi utilizada ata hoxe.
Requisitos
De acordo co artigo 11 da Lei do Goberno, "para ser membro do Goberno requírese ser español, maior de idade, gozar dos dereitos de sufraxio activo e pasivo, así como non estar inhabilitado para exercer emprego ou cargo público por sentenza xudicial firme".
Foro penal
Os membros do Goberno gozan dun foro procesual penal propio, de maneira que haberán de ser xulgados pola Sala do Penal do Tribunal Supremo.[1]
A iniciación dunha causa por traizón ou contra a seguridade do Estado só poderá responder á iniciativa dunha cuarta parte do Congreso dos Deputados, aprobada pola maioría absoluta do mesmo, non podendo ser concedido o indulto en tales supostos.[2][3]
O Goberno de España na XV Lexislatura (novembro de 2023 en adiante)
A composición do Goberno de España durante a XV Lexislatura é o seguinte:
Contémplanse tamén diversos órganos de colaboración e de apoio do Goberno no Capítulo II do Título I da Lei do Goberno, concretamente os Secretarios de Estado, a Comisión Xeral de Secretarios de Estado e Subsecretarios, o Secretariado do Goberno e os Gabinetes.
Consello de Ministros
O Consello de Ministros é o órgano colexiado plenario do Goberno. Reúne a todos os membros do Goberno (Presidente, Ministros, e en caso de existir, Vicepresidentes e Ministros sen Carteira), podendo ser convocados os Secretarios de Estado.[4]
Dada a súa composición, o Consello de Ministros adoita identificarse co propio Goberno, ostentando ademais unha natureza dual (de elo) como órgano de Goberno e como órgano Administrativo. Isto último levou á xurisprudencia constitucional a soster a teoría do "acto de Goberno" (rexido pola oportunidade política), fronte ao "acto administrativo" (que aínda podendo ser discrecional, é xudicializable).
Comisións Delegadas do Goberno
As Comisións Delegadas do Goberno son órganos colexiados reducidos, que se crean e suprimen por Real Decreto do Consello de Ministros, a proposta do Presidente do Goberno.[5]
O devandito Real Decreto haberá de recoller os membros do Goberno que integran a Comisión Delegada (podendo incluírse Secretarios de Estado), nomeando a un Presidente e a un Secretario, e determinando as funcións que desenvolverá o órgano.[6]
Haberán de preparar as propostas a realizar no Consello de Ministros, cando estas requiran a intervención conxunta de varios Ministerios. Tamén teñen entre as súas funcións a de resolver os asuntos, que a pesar de afectar a varios Ministerios, non requiren da intervención de todos eles, desconxestionando así o labor do Consello de Ministros. Finalmente, encargaranse de coordinar a actuación conxunta dos Ministerios que a integren, así como de examinar as cuestións de carácter xeral que teñan relación con varios dos seus Departamentos Ministeriais.[7]
A regulación do órgano sitúase na Lei de Goberno, esixindo para a súa modificación, creación e supresión un Real Decreto do Consello de Ministros a proposta do Presidente do Goberno.
A presidencia de toda Comisión Delegada recae no Presidente do Goberno ou nos seus Vicepresidentes. De maneira excepcional, incluíuse como membro dunha Comisión Delegada do Goberno a un Alto Cargo sectorial.
Presidente do Goberno
Trátase da maxistratura con maior poder político efectivo do Estado. É o membro máis importante do Goberno, sendo ademais o encargado de nomear e destituír á súa libre disposición a ministros e vicepresidentes. A confianza do Congreso dos Deputados de España élle outorgada a el persoalmente, tendo por iso unha autoridade moi ampla dentro do Executivo.
O artigo 98.2 da Constitución do 1978 afirma que o Presidente do Goberno "dirixe a acción do Goberno e coordina as funcións dos demais membros do mesmo, sen prexuízo da competencia e responsabilidade directa destes na súa xestión". Xunto cunha ampla gama de funcións de carácter constitucional, a súa tarefa de cara á Administración Pública vén enumerada no artigo 2 da Lei de Goberno, que lle encarga a determinación orgánica e funcional do Goberno, a representación deste e da súa política, e a dirección e coordinación dos membros do equipo de Goberno.
Así, no referente á estruturación orgánica e funcional do Goberno, o Presidente, segundo dita o artigo 2.2.j da Lei 50/1997, de 27 de novembro, do Goberno, será o encargado de "crear, modificar e suprimir, por Real Decreto, os Departamentos Ministeriais, así como as Secretarías de Estado". Tamén decide que persoas ocuparán os Ministerios e as Vicepresidencias, que serán nomeados formalmente polo Rei a proposta do Presidente. Cabe destacar que se trata dun "acto regulado" do Rei, en canto á imposibilidade constitucional que ten o monarca para oporse ou modificar tal proposta, quedando vinculado por completo á vontade expresada polo Presidente do Goberno.
Doutra banda, representa ao Goberno e a súa política nas relacións que este manteña co resto de órganos constitucionais, de maneira que a actuación do Presidente poderá facer xurdir unha eventual responsabilidade xurídica do Goberno ao que representa. De novo, trátase dunha función lexitimada polo vínculo de confianza directo existente entre o Presidente e o Congreso dos Deputados, e non entre o propio Goberno e a Cámara Baixa.
Finalmente, a función máis importante do Presidente do Goberno consiste en dirixir a actuación de cada un dos membros do Goberno, así como deste no seu conxunto. Así, no plano formal, segundo o artigo 2.2.g LGob, atribúeselle a competencia para "convocar, presidir e fixar a orde do día das reunións do Consello de Ministros...". Igualmente, no plano material, é o encargado de establecer un programa político sobre o que o Congreso dará a súa confianza na sesión de investidura, segundo o que se desprende do artigo 99.2 da Constitución: "O candidato proposto conforme ao previsto no apartado anterior exporá ante o Congreso dos Deputados o programa político do Goberno que pretenda formar e solicitará a confianza da Cámara. No mesmo sentido, será responsable da execución de tal programa, para o que poderá dar instrucións aos membros do Goberno, supervisar o cumprimento de obxectivos, determinar prioridades e garantir a coherencia da actuación do conxunto de ministerios, tal e como se desprende do apartado m) do artigo 2.2 LGob".
2 de xuño de 2018 - Actualidade (XII, XIII, XIV e XV Lexislaturas)
Vicepresidente do Goberno
A vicepresidencia, ou vicepresidencias no seu caso, é un órgano de existencia puramente eventual e de carácter esencialmente persoal, que se extingue se cesa a persoa que o ostenta, e que pode combinarse coa condición de ministro. O Presidente do Goberno proporá ao rei libremente o número de vicepresidencias, así como os seus titulares, e no mesmo sentido. O Rei noméaos e separa (artigo 100 da Constitución española de 1978).
No referente ás súas funcións, cabe destacar que non hai regulación algunha na Constitución, sendo unha materia regulada pola Lei de Goberno. Así, o seu artigo 13 afirma que as funcións do Presidente do Goberno serán asumidas polos Vicepresidentes nos casos de vacante, ausencia ou enfermidade, seguindo a correspondente orde de prelación.
No caso de que un Vicepresidente non acumule na súa persoa algunha carteira ministerial, iso dálle certa capacidade de coordinación de áreas gobernamentais, ostentando o seu titular unha relativa supremacía política sobre o resto de ministerios que teñan interese na materia en cuestión.
Doutra banda, o artigo 3.1 permite que o Presidente encomende o exercicio de determinadas funcións aos Vicepresidentes, servindo estes de apoio funcional da Presidencia do Goberno. Esta tarefa, sen dúbida, é a máis relevante do presente órgano.
Órganos de colaboración e apoio
Os titulares dos órganos de colaboración e apoio non son considerados membros do Goberno no sentido estrito do Consello de Ministros.
Estes órganos atopan parte da súa regulación esencial na Lei do Goberno (Título I, Capítulo II), que na súa Exposición de Motivos, defíneos como un engarce fundamental entre o Goberno e a Administración.[8]
Secretarios de Estado
A Secretaría de Estado é un órgano directivo unipersonal, integrado na Administración Xeral do Estado e sometido á dirección dun Ministro ou do Presidente do Goberno.[9]
As súas competencias virán determinadas por Real Decreto, ocupándose xeralmente dun determinado sector homoxéneo de actividade dentro do ámbito competencial do Ministerio ao que estean adscritos; ou da Presidencia do Goberno, no seu caso.[9]
Comisión Xeral de Secretarios de Estado e Subsecretarios
A Comisión Xeral de Secretarios de Estado e Subsecretarios é un órgano de colaboración e apoio ao goberno. Encárgase de estudar e preparar os asuntos que se someten a deliberación nos Consellos de Ministros, sen dereito a adoptar decisións ou acordos por delegación do Goberno.
A súa presidencia corresponde a un Vicepresidente do Goberno, ou no seu caso, ao Ministro da Presidencia. A Comisión está integrada polos titulares das Secretarías de Estado e polos Subsecretarios dos distintos Departamentos Ministeriais. Regulamentariamente determinarase quen exerce a Secretaría da Comisión.
Todos e cada un dos asuntos que vaian someterse a aprobación do Consello de Ministros son examinados pola Comisión fóra dos que regulamentariamente determine as normas de funcionamento do Consello
Os Gabinetes son órganos de marcado carácter político que asisten ao Presidente do Goberno, aos Vicepresidentes, aos Ministros e aos Secretarios de Estado.[13]
Conforme á Lei do Goberno, os Gabinetes desenvolven tarefas de confianza e asesoramento especial sen que en ningún caso poidan adoptar actos ou resolucións que correspondan legalmente aos órganos da Administración Xeral do Estado.[13]
Funcións
As funcións do goberno atópanse vinculadas a un programa que ha de ser aceptado polo Congreso, que poderá ser sometido a cuestión de confianza ou a unha moción de censura.
Lexislativas
Art. 87 e 88, proxectos de lei, prioridade ante as proposicións das Cortes Xerais; ditar decretos lexislativos e decretos lei; potestade para ditar regulamentos; a actividade de goberno articúlase a través dun programa e materialízase en leis.
Monarca
O referendo dos actos do Rei, asumindo a responsabilidade; excepto a disolución da ou das cámaras e a proposta de presidente do Goberno, que o referenda o Presidente do Congreso dos Deputados.
Políticas
O goberno asesora ao Presidente do Goberno ante a disolución do parlamento e a prestación da cuestión de confianza.
Xestión
Elabora o orzamento e as Cortes Xerais examínao e aproban, o goberno realiza a planificación económica para harmonizar e equilibrar o desenvolvemento rexional.
Internacionais
O artigo 97 atribúe ao goberno a dirección da política exterior ligada á defensa e as relacións internacionais.
Xustiza
Propón o nomeamento do Fiscal Xeral do Estado, o nomeamento de 2 membros do Tribunal Constitucional, interpor o recurso de inconstitucionalidade e membros do Consello Xeral do Poder Xudicial.
Parlamentarismo
O Goberno responde solidariamente da súa xestión política ante o Congreso dos Deputados. En igual medida, sométese ao control político tanto do Congreso como do Senado.
Investidura
A investidura parlamentaria recae sobre o Presidente do Goberno, quen á súa vez nomea libremente aos Ministros e demais membros do Goberno.
A investidura do Presidente prodúcese a proposta do Rei tras a correspondente rolda de consultas cos grupos parlamentarios.[14] O candidato haberá de expor o seu programa político ante o Congreso dos Deputados., resultando investido se obtén a confianza da súa maioría absoluta.[15][16]
En caso de non obter dita maioría absoluta, a votación habería de repetirse transcorridas 48 horas. Nesta ocasión, o candidato resultaría investido cunha mera maioría simple.[16]
Se tras dous meses repetindo o devandito procedemento segue sen resultar investido ningún candidato, o Rei procederá a disolver as Cortes, convocando acto seguido novas eleccións xerais.[17]
Control político
As Cámaras e as súas Comisións poderán solicitar, a través dos seus Presidentes, a información e axuda que precisen do Goberno e departamentos, das autoridades do Estado ou das CCAA. Poderán reclamar tamén a presenza dos membros do Goberno.
Os membros do Goberno teñen acceso ás sesións das Cámaras e das súas Comisións e facultade de facerse ouvir nelas.
O Goberno e cada un dos seus membros están sometidos ás interpelacións e preguntas que se lles formulen no Congreso ou o Senado.
Responsabilidade política
A responsabilidade política é un tipo de control parlamentario que pode implicar o cesamento do Goberno in solidum. En España, esta forma de control só pode ser exercida polo Congreso dos Deputados.[18]
Cuestión de confianza
A Cuestión de confianza é un procedemento constitucional polo que, a iniciativa do Presidente do Goberno e previa deliberación do Consello de Ministros, o Congreso outorga a súa confianza ao Goberno por maioría simple, ou a retira en caso de non obter dita maioría.[19]
No caso de que o Congreso negue a súa confianza, producirase a dimisión do Goberno, abrindo acto seguido un novo proceso de investidura.[20]
Moción de censura
A moción de censura é un procedemento constitucional polo que, a iniciativa da décima parte dos Deputados esíxese responsabilidade política ao Goberno, e a súa aprobación por maioría absoluta no Congreso provoca o cesamento do Goberno e a substitución do presidente polo candidato que debe proporse na propia moción.[21][22]
O sistema constitucional español expón un modelo de Moción de censura construtiva caracterizado por substituír directamente ao Presidente por un novo candidato.[23] Trátase dunha medida destinada a fomentar a estabilidade do Goberno e evitar os baleiros de poder, obxectivo que tamén se reflicte na prohibición de que os mesmos Deputados que iniciaron unha moción de censura poidan volver poñer en marcha o procedemento durante o mesmo período de sesións.[24]
En canto ao procedemento, a Constitución sinala que, tras o inicio dunha Moción de censura, abrirase un prazo de dous días en que poden presentarse mocións alternativas. A votación só poderá iniciarse transcorridos cinco días desde a formulación da Moción de censura.[25]
Goberno en funcións
O artigo 101 da Constitución española establece no seu apartado primeiro que "o Goberno cesa tras a celebración de eleccións xerais, moción de censura, por dimisión ou falecemento do seu Presidente". A iso engade no seu apartado segundo que "O Goberno cesante continuará en funcións ata a toma de posesión do novo Goberno".
Ata a aprobación da Lei do Goberno non se establecía de forma expresa limitación algunha na súa actividade por máis que desde a doutrina e a práctica política defendíase a necesidade de autorrestricción durante devanditos períodos.
A continuidade en funcións do órgano gobernamental debuxa neste unha natureza diferenciada que se asenta na finalidade da súa actuación: impedir que se produza unha parálise da función de goberno e posibilitar o traspaso de poderes e a formación do novo Executivo. Isto debese traducirse, teoricamente, e desde consideracións políticas, na inhabilitación do mesmo para o desenvolvemento do seu programa de goberno conforme a consideracións partidistas, e a limitación da súa actividade á ordinaria administración dos asuntos públicos, coa lóxica habilitación -con independencia de tales criterios- para os supostos en que a urxencia da medida así o puidese facer preciso; limítase así a acción do Goberno, condicionando a liberdade dos seus fins, contidos e formas de actuación.
Trasladar estas ideas á práctica non resulta fácil. En ausencia de previsión expresa que limite o ámbito de actuación dun Goberno que permanece en funcións, son os usos constitucionais os que darán, en todo caso, a pauta da interpretación de devandita continuidade e as súas consecuencias. Con tal ausencia unicamente podería esbozarse a exclusión de determinadas competencias do seu elenco de potestades sobre a base da existencia de limitacións implícitas derivadas da propia estrutura institucional; con excepción destas, o resto de competencias teríaas habilitadas xuridicamente, por máis que sería igualmente problemático concretar aquelas.
De calquera forma, e se pretende darse un paso máis aló que saia dunha concisa recondución á autorrestricción gobernamental ou do deseño de limitacións implícitas, debemos afirmar que nin acoutar as competencias dun Goberno en funcións resulta operación sinxela, nin facelo resolve, sen máis, os problemas que leva analizar as consecuencias prácticas da natureza diferenciada dun Goberno neste estado.
Tentar delimitar este ámbito de actuación podía facerse a través de dúas operacións diferenciadas, mediante un achegamento positivo ou negativo ao mesmo. Aquela primeira atoparía o problema da súa interpretación e aplicación, posto que unha delimitación positiva parece precisar, en todo caso, conceptos xurídicos indeterminados para a súa resolución; a segunda sería máis realista e factible xa que ao excluírse expresamente determinadas competencias resultarían practicamente innecesarios maiores análises.
A Lei de Goberno 50/1997 serviuse de ambas as perspectivas á hora de abordar este fenómeno, regulando de maneira minuciosa tanto a configuración do seu status diferenciado como as súas competencias; así, por unha banda determinou como ámbito propio de actuación dun Goberno en funcións o “despacho ordinario dos asuntos públicos”, podendo ir máis aló deste límite en supostos de “urxencia” ou de “interese xeral”; lembremos o tenor literal desta Lei:
Artigo 21.
“(..) 3. O Goberno en funcións facilitará o normal desenvolvemento do proceso de formación do novo Goberno e o traspaso de poderes ao mesmo e limitará a súa xestión ao despacho ordinario dos asuntos públicos, absténdose de adoptar, salvo casos de urxencia debidamente acreditados ou por razóns de interese xeral cuxa acreditación expresa así o xustifique, calquera outras medidas.”
A esta determinación acompañou unha lista taxada (e detallada) de potestades que non poderían ser exercitadas en ningún caso durante a permanencia en funcións do Goberno, sistematizándoas en función de que se tratase de limitacións nas facultades do Goberno ou do seu Presidente.
Artigo 21.
“(..) 4. O Presidente do Goberno en funcións non poderá exercer as seguintes facultades:
a) Propor ao Rei a disolución dalgunha das Cámaras, ou das Cortes Xerais.
b) Expor a cuestión de confianza.
c) Propor ao Rei a convocatoria dun referendo consultivo.
5. O Goberno en funcións non poderá exercer as seguintes facultades:
a) Aprobar o Proxecto de Lei de Orzamentos Xerais do Estado.
b) Presentar proxectos de lei ao Congreso dos Deputados ou, no seu caso, ao Senado.
6. As delegacións lexislativas outorgadas polas Cortes Xerais quedarán en suspenso durante todo o tempo que o Goberno estea en funcións como consecuencia da celebración de eleccións xerais.”
Estas previsións específicas xunto a aquelas máis xenéricas do apartado terceiro conforman o campo de actuación do Goberno en funcións no noso ordenamento, restrinxíndolle a súa capacidade de dirección política, concibida como aquela actividade do Goberno dirixida a orientar e impulsar a actuación do sistema estatal no seu conxunto, ao entender que é naquela onde se traduce ou debe traducirse a transformación da lexitimidade do Goberno nestes períodos. (Véxase, Reviriego Picón, F., O Goberno cesante ou en funcións no ordenamento constitucional español, Boletín Oficial do Estado, 2003)
Aguiar de Luque, Luís: "A posición do goberno cesante ou en funcións no ordenamento constitucional español", O Parlamento e as súas transformacións actuais, Garrorena, A., (Ed.), Asemblea Rexional de Murcia/Tecnos, Madrid, 1990, páxs. 261 a 270.
Reviriego Picón, Fernando: O Goberno cesante ou en funcións no ordenamento constitucional español, BOE, Madrid, 2003
Satrústegui, Miguel: "O cesamento do Goberno e o Goberno cesante", Comentarios á Constitución Española de 1978, Tomo VIII, Alzaga, Ou., (Ed.), Editorial Revista de Dereito Privado, Madrid, 1998 ...
