「국가재정법」 제1조에 의하면 재정은 국가의 예산·기금·결산·성과관리·국가채무 등을 모두 포괄하는 개념이다. 운용주체를 중심으로 중앙재정과 지방재정으로, 운용수단을 중심으로 예산과 회계로, 성격을 중심으로 수입과 지출로 구분할 수 있다.
회계연도는 1월 1일에 시작하여 12월 31일에 종료한다.[내용 1] 정부 수립 당시에는 일제강점기의 영향으로 회계연도가 4월 1일부터 3월 31일까지였다. 이후 「재정법」을 개정하여 1954회계연도는 1954년 4월 1일부터 1955년 6월 30일까지, 1955회계연도는 1955년 7월 1일부터 1956년 6월 30일까지, 1956회계연도는 1956년 7월 1일부터 1957년 12월 31일까지로 하였으며, 1958년부터 지금처럼 회계연도가 1월 1일부터 12월 31일까지로 정해졌다.
2023년 재정총량
재정총량은 일반적으로 총지출 개념을 사용한다. 일반적인 재정규모는 일반회계만을 의미하지만 특별회계의 규모도 크기 때문에 일반회계와 특별회계를 더한 값에 회계 간 내부거래를 제한 예산순계의 개념도 활용한다.[내용 2] 일반회계와 특별회계에 기금까지 더하여 내부거래를 제한 경우는 총지출이라고 한다.[내용 3]
한편, 국제적으로 통용되는 재정수지는 통합재정수지이다. 하지만 한국은 관리재정수지라는 별도의 개념을 사용하는데 이는 많은 선진국과 달리 연금이나 보험의 적립이 진행 중이라서 이로 인한 흑자로 인해 재정 왜곡이 발생하는 것을 완화시키기 위함이다.
국가채무는 범위에 따라 D1, D2, D3로 구분한다. D1은 중앙정부와 지방자치단체의 부채를 합한 것으로 국채·차입금·국고채무부담행위로 구성된다. D1에 비영리공공기관의 부채를 포함하여 산출한 것이 D2인데 국제통화기금이나 경제협력개발기구 등 국제기구에서 국가 간 부채 수준을 비교할 때 사용하는 지표다. 마지막으로 D2에 비금융공기업의 부채를 포함하여 산출한 것이 D3로 공공부문 전반의 재정건전성 관리지표로 사용한다.
예산편성은 정부의 사업과 계획에 사용될 재원을 추계하고 각종 사업을 지원할 지출 규모를 확정하는 작업을 말한다.
편성은 전년도 12월까지 기획재정부가 중기사업계획 수립지침을 각 부처에 통보하면서 시작된다. 이를 바탕으로 각 부처는 1월 31일까지 당해 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간 동안의 신규사업 및 주요 계속사업에 대한 중기사업계획서를 기재부에 제출하고 예산실은 개략적인 거시예산 규모를 전망한다. 이를 바탕으로 예산안편성지침을 마련하여 대통령의 승인을 받아 3월 31일까지 각 부처에 통보한다. 예산안편성지침은 예산안 편성의 기초가 되는 일종의 가이드라인의 역할을 수행하는데 각 부처가 공통적으로 준수할 예산편성의 원칙과 기준 등이 포함되어 있다. 이후 국가재정전략회의를 거쳐 부처별로 지출한도액을 통보하게 된다.
예산안편성지침과 지출한도를 바탕으로 각 부처는 실국별로 예산요구서를 작성하며 이를 기획조정실 혹은 기획관리관실에서 취합하여 부처 차원의 예산요구서를 작성하여 5월 31일까지 기재부에 제출한다. 예산실은 부처별로 제출받은 예산요구서를 취합하여 예산안편성지침에 어긋나는 예산요구를 삭감하는 등 조정을 거친 뒤 예산심의회의 의결을 받게 된다. 다음으로 처음부터 남겨두었던 여유재원을 바탕으로 장관 협의, 당정 협의를 거쳐 신규사업에 대한 검토를 수행하게 된다. 당정 협의를 거친 뒤에는 예산실에 의해 예산안이 완성되고 이것이 대통령에게 보고되어 국무회의의 의결을 거친 뒤 9월 3일까지 국회에 송부된다.
총액배분 자율편성
예산편성에서 과거에는 상향식(bottom-up) 방식을 사용하였다. 이는 사업정책 단위, 비목유형 및 기준단가 등 예산안편성지침을 세세한 정보를 중심으로 구성하고 높은 구속력을 가져 사실상 기재부가 전체 예산의 결정권을 쥐고 있는 형식이었다. 하지만 2004년부터 총액배분 자율편성(top-down) 방식을 도입하면서 큰 변화를 맞이하게 되었다. 총액배분 자율편성 방식은 기재부가 총지출 규모와 분야별 지출한도 및 재정투자 방향과 같은 거시적 기준과 정보만을 제시하고 세부적인 사업의 예산 배분이나 원칙은 각 부처의 자율에 맡기는 방식이다.
과거의 상향식 방식은 기재부가 세부사업 하나하나를 면밀히 파악할 수 있었지만 전체적인 모습에서 이를 파악할 수 없었는데, 총액배분 자율편성 방식을 도입한 이후에는 국가재정전략회의를 도입하여 이를 보완하도록 하였다. 국가재정전략회의는 대통령이 주재하고 국무위원, 수석비서관들이 참석하여 정책방향과 투자계획, 총수입 및 총지출 규모와 재원배분방향 등을 토의한다. 이 회의는 4월 말에서 5월 초에 열리는데, 분야별·부처별 지출한도에 대한 합의를 도출하는 기능도 수행한다.
심사는 정부로부터 예산안이 제출[내용 5]되는 것으로부터 시작한다. 제출된 예산안은 본회의에 보고되고 이후 정부의 시정연설[내용 6]을 거쳐 상임위원회의 예비심사를 받게 된다. 상임위 차원의 예비심사는 보통 국정감사와 추석연휴가 지난 10월에 이루어지는데 기본적인 사항만 심사하고 구체적인 내용은 예산결산소위원회에서 질의가 이루어진다. 소위원회의 결정을 상임위가 승인하면 예산결산특별위원회로 이관되며 여기서는 종합적인 정책질의가 이루어진다. 원칙적으로는 예결위만이 정부예산안에 대한 수정권을 가지기 때문에 사실상 예산안 편성의 마지막 단계가 된다.
예결위에서 합의를 보게 되면 곧 본희외에 보고되고 이후 의결을 거쳐 정식으로 예산을 확정하게 된다. 「대한민국헌법」에는 회계연도 개시 30일 전(12월 2일)까지 의결하도록 규정하고 있다.
세입예산안 부수법안의 본회의 자동부의제도
정부의 예산안이 회계연도가 새로 시작하는 날까지 국회에서 의결되지 못하면 정부는 준예산을 짜서 최소한의 행정활동을 하게 된다. 만약 예산안이 국회 의결을 받았더라도 세입예산과 관련된 법률안이 국회에서 가결되지 못하면 예산대로 집행하는 것에도 문제가 생기기 때문에 2012년 「국회법」을 개정하여 2014년부터 본회의 자동부의제도를 도입하였다. 이는 정부의 예산안과 세입예산 부수법안임을 표시한 법안[내용 7]을 11월 30일까지 심사를 마치도록 하며 만약 그렇지 못할 경우에는 12월 1일 자동적으로 본회의에 부의되도록 하는 제도이다.
집행
국가나 지방자치단체가 예산을 지출하는 작업을 집행이라 한다.
집행은 세금이나 기금에 납입된 현금, 금융자산과 같은 국고금의 징수와 수납을 통해 재원을 마련하는 것에서 시작한다. 수납된 재원은 각 부처가 작성한 예산배정요구서에 따라 기재부가 할당[내용 8]되고 각 부처는 세출예산의 범위 내에서 지출원인행위를 수행하는데 이것이 집행이다.
세출예산은 예산에서 규정된 목적 외의 방법으로는 사용할 수 없는 것이 원칙이지만 사전에 예상하지 못한 일이 발생했을 때는 효율성과 신축성을 제고하기 위해 예외를 인정된다. 전용(轉用)은 기재부 장관의 승인을 얻어 세항 또는 목의 금액의 금액을 상호 융통하는 제도이며, 이용(移用)은 법률상 지출의무의 이행에 필요한 필수적 경비의 부족액이 발생하거나 재해대책 재원 등으로 사용할 시급한 필요가 있는 경우 등에 한해 국회의 승인을 얻어 장·관·항 간에 상호 융통하는 것을 의미한다. 그 외에도 법령의 제정 및 개정, 폐지로 중앙행정기관의 직무와 권한에 변동이 있을 때에는 사업의 이관에 따라 예산을 이체(移替)할 수 있으며, 세목 간 상호 융통할 필요가 있을 때에는 조정을 할 수 있다.[내용 9]
결산
한 회계연도 내에서 세입예산의 모든 수입과 세출예산의 모든 지출을 계수로 표시하는 작업을 결산이라 한다. 이때, 회계연도는 12월 31일에 끝나지만 세입과 세출의 출납에 관한 사무는 다음 연도 2월 10일까지 완결한다.
각 부처는 회계와 기금을 통합한 결산보고서를 작성하여 2월 마지막 날까지 기재부에 제출하고 기재부는 이를 취합한 국가결산보고서를 작성하여 4월 10일까지 감사원에 제출한다. 이후 감사원은 세입세출 결산·재무제표 검사·성과보고서 검사를 거친 뒤 5월 20일까지 기재부에 송부하고 기재부는 이를 대통령에게 보고하여 5월 31일까지 국회에 보고한 뒤 국회의 의결을 받게 된다. 국회의 의결 과정은 예산안 처리 과정과 비슷하다.
성인지 결산서
정부가 여성과 남성이 동등하게 예산의 수혜를 받고 예산이 성차별을 개선하는 방향으로 집행되었는지를 평가하는 보고서이다. 집행실적, 성평등 효과분석 및 평가 등을 포함한다.
종류
회계
회계는 일반회계와 특별회계로 구분한다.
일반회계
조세수입 등을 주요 세입으로 하여 국가의 일반적인 세출에 충당하기 위하여 설치하는 회계다. 행정부 뿐 아니라 입법부 및 사법부 등 특정 세입이 없는 기관들의 예산은 모두 일반회계에 포함된다.
특별회계
국가에서 특정한 사업을 운영하고자 할 때, 특정한 자금을 보유하여 운용하고자 할 때, 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 회계처리할 필요가 있을 때 법률로써 설치하는 회계다. 기업형태로 운영되는 정부사업 관련 기업특별회계[내용 10]와 개별 법률에 근거하여 설치된 기타특별회계로 구분된다.
「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」 제44조제1항
2234억 3400만 원
아시아문화중심도시 조성 특별회계
문화체육관광부
「아시아문화중심도시 조성에 관한 특별법」 제42조제1항
1514억 6300만 원
에너지 및 자원사업 특별회계
산업통상자원부
「에너지 및 자원사업 특별회계법」
5조 5976억 5000만 원
우체국보험특별회계
과학기술정보통신부
「우체국보험특별회계법」
2958억 3500만 원
주한미군기지이전특별회계
국방부
「주한미군기지 이전에 따른 평택시 등의 지원 등에 관한 특별법」 제9조제1항
1260억 8000만 원
책임운영기관특별회계
기획재정부
「책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률」 제27조제1항
9821억 3800만 원
환경개선특별회계
환경부
「환경정책기본법」 제45조제1항
5조 3446억 2800만 원
국방·군사시설이전특별회계
국방부
「국방·군사시설이전 특별회계법」
5959억 8500만 원
혁신도시건설특별회계
국토교통부
「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」 제33조제1항
191억 3400만 원
교통시설특별회계
국토교통부·해양수산부
「교통시설특별회계법」
14조 9507억 6500만 원
유아교육지원특별회계
교육부
「유아교육지원특별회계법」
3조 4700억 3700만 원
소재·부품·장비경쟁력강화특별회계
산업통상자원부
「소재·부품·장비산업 경쟁력강화를 위한 특별조치법」
2조 3461억 9400만 원
고등·평생교육지원특별회계
교육부
「고등·평생교육지원특별회계법」
9조 7427억 3000만 원
기금
국가가 특정한 목적을 위하여 특정한 자금을 신축적으로 운용할 필요가 있을 때에 한하여 설치하는 자금으로 정부출연금이나 일반회계로부터의 전입금을 수입원으로 한다.
특정한 재정사업을 수행하는 데 필요한 자금을 관리·운영하는 사업성기금, 연금지출과 보험지출에 대비하여 기여금과 보험료 등의 자금을 운용하는 사회보험성기금, 특정사업을 직접 수행하는 것이 아니라 보증·보험 등을 제공하여 금융활동에 가까운 역할을 하는 금융성기금, 특정 자금을 모아 실제 사업을 수행하는 주체에게 전달하는 계정성기금으로 구분할 수 있다.
행정부가 제출한 예산안이 국회에서 의결되기 전에 예산안의 일부를 수정하여 제출한 예산이다.[내용 12] 추가경정예산에 대해서도 수정예산 제출이 가능하다. 1970년과 1981년, 2009년에 수정예산을 짠 적이 있다.[내용 13]
추가경정예산
행정부가 제출하고 국회를 통과한 예산을 추가·변경하는 예산이다. 전쟁이나 천재지변, 경기침체 등의 이유로 편성되는데 본예산과 마찬가지로 국회의 의결을 필요로 한다. 하지만 주로 임시국회에서 심의되기 때문에 심도 있는 심의는 이루어지지 않는다는 비판이 있다.
준예산
새로운 회계연도가 개시될 때까지 국회에서 예산이 성립되지 못할 경우 전년도 예산에 준하여 집행하는 것을 말한다. 이 경우에도 헌법이나 법률에 의해서 설치된 기관 또는 시설의 유지·운영, 법률상의 지출의무 이행, 이미 예산으로 승인된 사업의 계속이라는 경우에만 집행이 가능하도록 「대한민국헌법」 제54조제3항에서 규정하고 있다. 다만, 국회의 동의 없이 국무회의 의결만으로 집행이 가능하다. 후에 국회에서 예산안이 통과되면 준예산으로 지출한 부분은 본예산에서 빠져나간 것으로 간주한다.
새 회계연도가 개시되어도 예산안이 통과되지 않을 경우 가예산을 편성하는 경우도 있다. 가예산은 첫 1개월 동안 집행할 예산만 우선적으로 국회로부터 승인을 받는 제도인데, 한국은 1960년까지 사용하고 이후 준예산 제도로 변경되었다. 가예산은 실제로 편성한 예가 있지만 준예산은 실제로 집행한 적은 없다.
↑세입세출예산안 총계표 및 순계표, 세입세출예산사업별 설명서, 계속비 명세서, 국고채무부담행위 설명서, 예산정원표와 예산안 편성기준 단가, 성과계획서, 국가재정운용계획 등 여러 부차적인 첨부서류도 함께 제출된다. 예산안과 첨부서류는 그 양이 막대하기 때문에 기본적인 분석과 검토는 국회예산정책처와 상임위 수석전문위원실에서 실시된 뒤, 국회의원들에게 보고된다.
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