Il Gruppo di Stati contro la corruzione, noto anche con l'acronimo GRECO (dal franceseGroupe d'États contre la corruption), è un organo di controllo contro la corruzione del Consiglio d'Europa, con sede a Strasburgo (Francia), istituito nel 1999 con un accordo siglato da diciassette Stati membri del Consiglio d'Europa. Il GRECO è aperto anche a Stati non europei e conta attualmente quarantanove membri, compresi gli Stati Uniti e la Bielorussia. Dal mese di agosto 2010 tutti i membri del Consiglio d'Europa sono anche Stati membri di GRECO.
Cronologia di GRECO
La Valletta, 1994, XIX conferenza dei ministri europei della Giustizia: la lotta contro la corruzione deve essere a livello europeo.
Strasburgo, 1996: adozione del Programma d'azione contro la corruzione.
Praga, 1997, XXI conferenza dei ministri europei della Giustizia: necessità di tradurre gli sforzi contro la corruzione fissando standard e meccanismi di monitoraggio.
Strasburgo, 1997, Summit dei capi di Stato e di governo degli Stati membri del Consiglio d'Europa: necessità di trovare regole comuni per prevenire e combattere la corruzione e la criminalità organizzata. Risoluzione (97)24 su venti principi guida per la lotta contro la corruzione.
Strasburgo, 1999: creazione di GRECO il 1º maggio. Firme della Convenzione penale e della Convenzione civile sulla corruzione.
Strasburgo, 2000: raccomandazioni sui codici di condotta per i funzionari pubblici (Raccomandazione (2000)10).
Strasburgo, 2003: raccomandazioni sulle norme comuni contro la corruzione nel finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali (R.(2003) 4). Firma del protocollo addizionale alla Convenzione penale sulla corruzione.
Strasburgo, 2007: l'Italia entra in GRECO il 30 giugno.
GRECO "mira a migliorare la capacità degli Stati membri nella lotta contro la corruzione assicurando l'attuazione dei loro impegni in questo settore, attraverso un processo dinamico di mutua valutazione e pressione reciproca".[1]
Per raggiungere tale scopo, GRECO è responsabile di monitorare l'attuazione dei principi guida per la lotta contro la corruzione (adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa il 6 novembre 1997) e di monitorare l'attuazione degli strumenti giuridici internazionali da adottare per l'esecuzione del Programma d'azione contro la corruzione.[2]
Valutazione reciproca
Le procedure di valutazione consistono nella raccolta di informazioni tramite questionari, visite nei vari paesi per ulteriori informazioni attraverso incontri con le realtà nazionali, dalle autorità pubbliche ai gruppi locali anticorruzione[3] e la stesura di relazioni di valutazione. Tali relazioni, che vengono esaminate e approvate dal GRECO, contengono raccomandazioni ai paesi valutati, al fine di migliorare il loro livello di conformità con le disposizioni in esame. Le misure adottate per attuare le raccomandazioni vengono successivamente valutate dal GRECO in una separata procedura di conformità.
Orizzonte operativo del GRECO
Standard Normativi che definiscono lo scopo delle operazioni di GRECO
Nel 1996 il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa approva un ampio programma contro la corruzione e successivamente, una serie di strumenti che misurino oggettivamente i progressi della lotta internazionale alla corruzione:
Le linee guida delle valutazioni di GRECO sono i 20 principi guida anticorruzione decisi nel 1997. I venti principi guida sono sommariamente:
prevenzione efficace della corruzione
coordinare il reato di corruzione a livello nazionale e internazionale
indipendenza e capacità di chi indaga e giudica sulla corruzione
misure appropriate per la confisca di proventi e beni ottenuti attraverso la corruzione
misure appropriate per evitare l'utilizzo di scudi societari per nascondere i beneficiari della corruzione
limitare le immunità dalle indagini e incriminazioni sulla corruzione
preparazione e mezzi a disposizione di chi è incaricato della lotta alla corruzione
efficacia e coordinamento delle legislazioni e autorità fiscali nella lotta alla corruzione
trasparenza dei meccanismi e dei processi decisionali della pubblica amministrazione
Codici di condotta efficaci per i funzionari pubblici
procedure di controllo e certificazione dei conti pubblici
promuovere le procedure di controllo e verifica dei conti nella prevenzione e scoperta della corruzione al di fuori dell'amministrazione pubblica
pubblica responsabilità delle amministrazioni e dei funzionari pubblici
appalti trasparenti per promuovere la libera concorrenza e scoraggiare la corruzione
Codici di condotta per i politici e regole del finanziamento politico e delle campagne elettorali
garantire la libertà dei media di ricevere e rendere pubbliche informazioni su affari corrotti
rimedi efficaci nel diritto civile per le vittime della corruzione
incoraggiare gli studi e le ricerche sulla corruzione
nella lotta alla corruzione prendere in considerazione la criminalità organizzata e il riciclaggio di denaro sporco
sviluppare la cooperazione internazionale nella lotta alla corruzione.[4]
Le convenzioni sulla corruzione
L'Italia ha ratificato le due Convenzioni sulla corruzione del Consiglio d'Europa (con le leggi 110/2012 e 112/2012), ma non il Protocollo aggiuntivo alla Convenzione penale sulla corruzione[5].
Convenzione penale sulla corruzione
La Convenzione penale sulla corruzione, STCE n. 173, è entrata in vigore il 1º luglio 2002.[6]
"La Convenzione [...] copre le seguenti forme di comportamento corrotto considerate normalmente come tipi specifici di corruzione:
corruzione attiva e passiva di pubblici ufficiali nazionali e stranieri;
corruzione attiva e passiva di parlamentari nazionali e stranieri e di membri di assemblee parlamentari internazionali;
corruzione attiva e passiva nel settore privato;
corruzione attiva e passiva di funzionari internazionali;
corruzione attiva e passiva di giudici nazionali, stranieri ed internazionali e di funzionari di tribunali internazionali;
reati contabili (fatture, falso in documenti contabili, ecc.) connessi con reati di corruzione".[7]
La convenzione penale sulla corruzione viene integrata dal Protocollo addizionale alla Convenzione penale sulla corruzione (STE n. 191), che viene aperto alla firma degli Stati, già firmatari del STCE 173, in maggio 2003, ed entra in vigore il 1º febbraio 2005[8]. Il protocollo aggiuntivo estende la portata della convenzione alla corruzione attiva o passiva di arbitri o giurati.
Convenzione civile sulla corruzione
La convenzione civile sulla corruzione, STCE n. 174, è entrata in vigore il 1º novembre 2003.[9]
la responsabilità (ivi compresa la responsabilità dello Stato per atti di corruzione commessi da pubblici ufficiali);
il concorso di colpa: riduzione o soppressione del risarcimento, a seconda delle circostanze;
la validità dei contratti;
la tutela dei dipendenti che denunciano fatti di corruzione;
la chiarezza e la precisione del bilancio e degli audit;
l'ottenimento delle prove;
le misure cautelari necessarie per preservare i diritti e gli interessi fino all'esecuzione della sentenza definitiva e per mantenere lo status quo nell'attesa dell'esito del procedimento;
La prima serie di valutazioni congiunte di GRECO (2000-2002) si è concentrata su specifiche disposizioni dei venti Principi Guida per la lotta contro la corruzione, segnatamente: l'indipendenza, la specializzazione, i mezzi e le risorse di organismi nazionali impegnati nella prevenzione e nella lotta contro la corruzione e la portata delle immunità di cui godono alcune categorie di titolari di cariche pubbliche e/o rappresentanti eletti per quanto riguarda le indagini, l'incriminazione e il giudizio dei reati di corruzione.[11]
La seconda serie di valutazioni congiunte di GRECO (2003-2006) ha trattato temi, sempre basati basati sui venti Principi Guida e sulle disposizioni della Convenzione penale sulla corruzione: identificazione, sequestro e la confisca dei proventi della corruzione, politiche anticorruzione e meccanismi della pubblica amministrazione, l'utilizzo di società di copertura come scudi per la corruzione, i meccanismi fiscali e finanziari per contrastare la corruzione, i legami tra la corruzione, la criminalità organizzata e il riciclaggio di denaro sporco.[12]
La terza serie di valutazioni congiunte di GRECO (2007-2011) riguarda due campi distinti:
il recepimento nel diritto nazionale nella pratica delle incriminazioni previste dalla Convenzione penale sulla corruzione (STCE 173);
la trasparenza del finanziamento dei partiti politici con riferimento a diversi articoli della Raccomandazione Rec (2003) 4[13], riguardante regole comuni contro la corruzione nel finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali, e - più in generale - al Principio Guida 15 : "incoraggiare l'adozione, dai rappresentanti eletti, di Codici di Condotta e promuovere norme per il finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali che dissuadono la corruzione".[14]
Tutti i membri che hanno aderito a GRECO dopo la chiusura delle prime due serie di valutazione sono oggetto di una valutazione congiunta degli argomenti prima e seconda serie, oltre ai temi della terza serie di valutazioni[15]. Tra questi paesi vi è anche l'Italia[16].
La quarta serie di valutazioni è stata lanciata da GRECO ad aprile 2011 con il questionario iniziale e riguarda la prevenzione della corruzione dei parlamentari, pubblici ministeri, e giudici.
Rapporto GRECO valutazione Italia
Nella 54ª riunione plenaria di GRECO nell'ambito del Consiglio d'Europa a Strasburgo 20-23 marzo 2012, è stato adottato il rapporto sull'Italia relativo alla terza serie di valutazioni, diviso in due parti:
prima parte sulle norme che portano all'incriminazione per reato di corruzione;
seconda parte sul finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali.
Il Ministero della giustizia ha prodotto traduzioni non ufficiali in italiano delle valutazioni sulla lotta alla corruzione di GRECO, adottato il 23 marzo 2012.[17]
La prima parte tratta della complessa legislazione italiana sulla corruzione, in sintesi:
«Accanto all’affermazione che la configurazione dei reati di corruzione nel nostro Paese è conforme alla Convenzione, il rapporto evidenzia come ci siano delle lacune del sistema normativo italiano con riferimento alla dimensione internazionale della corruzione, alla corruzione nel settore privato ed al trading in influence.
Inoltre, al di là dell’elogio dell’attività della magistratura, alla quale è riconosciuto il merito di avere perseguito un significativo numero di casi e di avere contribuito a formare una giurisprudenza di vasta portata in materia di corruzione, il rapporto evidenzia come in concreto il regime sanzionatorio non sia del tutto efficace, dissuasivo e proporzionato. Ancora, il rapporto evidenzia il rischio di strumentalizzazione del reato di concussione per ottenere un esonero da responsabilità ed infine riaffronta la questione della prescrizione, già oggetto di raccomandazione nel precedenti I e II cicli congiunti di valutazione.»
(Adozione del rapporto sull’Italia III ciclo di valutazione 20-23 marzo 2012[18])
La seconda parte, il finanziamento della politica:
«Pur dando atto che il sistema di finanziamento ai partiti e movimenti politici è sensibilmente migliorato negli ultimi due decenni, in quanto ne è stata implementata la trasparenza e rafforzata la disciplina finanziaria, il rapporto ha evidenziato grosse lacune di base nel nostro ordinamento, in particolare per quanto concerne: l’efficacia del sistema di controllo delle finanze dei partiti e movimenti politici sia da parte dei revisori contabili interni ad essi sia da parte delle autorità statali ad hoc preposte; il regime di pubblicità e di trasparenza delle donazioni effettuate ai partiti e movimenti politici; la trasparenza delle fonti di finanziamento e delle spese delle articolazioni locali dei partiti e movimenti politici nonché dei gruppi parlamentari; la trasparenza e i controlli nelle campagne elettorali per il rinnovo del Parlamento europeo; l’efficacia del sistema sanzionatorio, amministrativo e penale, esistente nel settore. Alla luce di quanto evidenziato, il GRECO auspica una riforma normativa, anche significativa, della materia in questione»
(Adozione del rapporto sull’Italia III ciclo di valutazione 20-23 marzo 2012[18])
Il ministero della giustizia argomentò che le modifiche introdotte in sede parlamentare alla legge Severino erano motivate dalla necessità di adempiere alle raccomandazioni emanate dal Consiglio d'Europa proprio a seguito del citato rapporto di valutazione.[19]
^"Il GET (Gruppo di Valutazione GRECO) ha incontrato giudici, procuratori e funzionari di polizia di Guardia di Finanza, Arma dei Carabinieri e Polizia di Stato. Inoltre il GET ha incontrato rappresentanti delle seguenti istituzioni: Ministero della Giustizia, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Pubblica Amministrazione ed Innovazione, Ministero dell'Economia e Finanze (compresi funzionari dell'Unità di informazioni finanziarie), Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro, Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, Parlamento (Giunte Immunità del Senato e della Camera dei Deputati), Commissione sull'accesso alle informazioni amministrative, Difensore Civico (Roma), Agenzia delle Entrate e Corte dei Conti. Infine il GET ha incontrato rappresentanti delle seguenti istituzioni non governative: Trasparenza Internazionale, Confederazione degli Industriali (Confindustria), Camera di Commercio, avvocati, notai, commercialisti e revisori dei conti privati, sindacati, docenti universitari e giornalisti." Ministero della Giustizia, Rapporto GRECO valutazione Italia - 2009, [1]
^Stato delle ratifiche: Convenzione penale sulla corruzione [4], Convenzione civile sulla corruzione [5], Protocollo addizionale alla Convenzione penale sulla corruzione [6]. "L'Italia ha ratificato, la Convenzione penale e civile sulla corruzione del Consiglio d'Europa (rispettivamente ETS 173 e 174) con le leggi 110/2012 e 112/2012. L'Italia è parte della Convenzione OCSE sulla lotta alla corruzione dei pubblici ufficiali stranieri nelle transazioni commerciali internazionali. L'Italia ha anche ratificato la Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione." con la legge di ratifica 166/2009.
^"Inoltre, a marzo tornerà all'attacco il Greco (il Gruppo di Stati contro la corruzione istituito nell'ambito del Consiglio d'Europa) che dopo le 22 raccomandazioni per colmare le lacune normative esistenti, sta per puntare il dito in particolare su prescrizione e incriminazioni."
Corruzione, maggioranza cercasidi Donatella Stasio, Il Sole 24 ORE 18/02/2012 [8] e "La commissione Greco (Groupe d'Etats contre la corruption), braccio anticorruzione del Consiglio d'Europa in cui l'Italia è entrata solo nel 2007, ha bocciato il nostro sistema di finanziamento ai partiti. E ha richiamato l'urgenza di norme più stringenti contro il reato di corruzione a garanzia di un maggiore controllo." Corruzione, il Consiglio d'Europa boccia il finanziamento pubblico ai partiti in Italia,Il Fatto Quotidiano, 11/04/2012, [9]
^Ministero della Giustizia [10]Archiviato il 16 ottobre 2012 in Internet Archive.; GRECO lingua inglese, Rapporto di valutazione sull'Italia, Incriminazioni (STE 173 e 191, GPC 2), Tema I [11], lingua francese [12]; Greco Eval III Rep (2011)7E (Tema II),Trasparenza dei fondi ai partiti politici, in lingua inglese [13] e lingua francese [14]
