הסכם רוטציה (על פי האקדמיה ללשון: סֶבֶב[1]) הוא הסכםפוליטי לסבב בהחלפת תפקידים בין בעלי משרות ממלכתיות, כחברי הכנסת, ראשי ממשלה, שרים ועוד. בתקופות מוקדמות של ההיסטוריה, נעשו סבבי רוטציה גם בין יורשי עצר וטוענים לכתר במונרכיות העוברות בירושה.
הסכמי רוטציה בתפקיד ראש ממשלת ישראל
אופי הממשל בישראל הוא דמוקרטיה פרלמנטרית רב-מפלגתית. בשיטת ממשל זו, ראש הרשות המבצעת, ראש הממשלה, הוא אחד מחברי הכנסת שהצליח להרכיב ממשלה הנהנית מרוב קואליציוני בכנסת. כנסת שבה אף אחד מחברי הכנסת לא מצליח להשיג רוב קואליציוני התומך בממשלה בראשותו, מתפזרת, ונערכות בחירות לכנסת חדשה. מערכת בחירות כלליות לכנסת הן אירוע המצריך משאבים כלכליים וחברתיים מהמדינה, ולכן במקרה כזה בו לא מוקמת ממשלה חדשה והמדינה הולכת למערכות בחירות באופן תכוף, המערכת השלטונית מתקשה לתפקד לאורך זמן רב, דבר העלול להזיק למדינה. בעקבות זאת, במצב של מבוי פוליטי סתום, לעיתים מוצעת נוסחה, בה מפלגות או גושים פוליטיים שבמערכת הבחירות היו משני צידי המתרס הפוליטי והצהירו כל אחת על מועמד ממפלגתם לראשות הממשלה - ישלבו ידיים ויקיימו הסכם פשרה בו נציגי המפלגות או הגושים הפוליטיים יכהנו כראשי הממשלה לסירוגין, והמפלגות או הגושים הפוליטיים המשתפים פעולה במסגרת ההסכם ייקחו חלק בממשלה ובקואליציה. בכך עשויה הכנסת להביע את אמונה בממשלה חדשה מבלי לגרור את מדינת ישראל לבחירות נוספות שמחירן רב.
סוג נוסף של הסכם רוטציה בראשות הממשלה שהוצע בישראל הוא הסכם רוטציה פנים מפלגתי, והוא מיועד בעיקר למקרה של איחוד בין מפלגות לקראת הבחירות לכנסת. במסגרת ההסכם, שאף מוצג לציבור הבוחרים, במקרה בו תנצח המפלגה בבחירות - יכהנו בראשות הממשלה לסירוגין יותר מחבר כנסת אחד מהרשימה. בניגוד להסכם רוטציה בין שתי מפלגות יריבות - הסכם רוטציה פנים מפלגתי לא יצא לפועל בישראל, שכן הרשימות שהציגו הסכמים כאלה לא ניצחו בבחירות, או שקודם לכן, בניסיון להעלות את מספר המצביעים למפלגה, בוטל הסכם הרוטציה ערב הבחירות.
לפני הבחירות לכנסת האחת עשרה בשנת 1984 נראה היה כי "המערך" (גוש פרלמנטרי של מפלגת העבודה ומפ"ם) יזכה ברוב מוחץ. אולם, התוצאות היוו הפתעה, ולא נחזו באף תחזית קודמת. המערך ירד מ-47 מנדטים בכנסת העשירית ל-44 מנדטים. ואילו הליכוד בראשותו של יצחק שמיר הצליח לצמצם את הירידה הצפויה שלו בבחירות והוא ירד מ-48 מנדטים ל-41.
נראה היה, כי קיים שוויון בין גוש הימין וגוש השמאל, כאשר לשון המאזניים הן המפד"ל ומפלגת יחד. הנשיאחיים הרצוג הטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על שמעון פרס. לאחר סבב שיחות ומכיוון שהסיעות הדתיות לא אבו להצטרף לממשלה בראשותו, אלא אם כן יצטרף אליה גם הליכוד, הודיע פרס כי אין ביכולתו להקים ממשלת שמאל צרה.
בצעד חסר תקדים תיווך הנשיא הרצוג בין הסיעות השונות, והצליח להביא להסדר שכונה "רוטציה", לפיו במשך השנתיים הראשונות ישמש בתפקיד ראש הממשלה שמעון פרס, ויצחק שמיר ישמש כממלא מקומו וכשר החוץ, וכעבור שנתיים יחליפו השניים תפקידים. במהלך כל התקופה יהיה יצחק רבין מהמערך שר הביטחון, ואילו יצחק מודעי מהליכוד יהיה שר האוצר. ההסכם כובד, וחילופי התפקידים בוצעו לאחר שנתיים ב-20 באוקטובר1986 באופן הבא: שמעון פרס הגיש לנשיא המדינה את התפטרותו והמליץ בפניו להטיל את הרכבת הממשלה החדשה על יצחק שמיר. למעט החילופים בין יצחק שמיר לשמעון פרס לא השתנתה חלוקת התפקידים בממשלה, ולא שונו קווי היסוד שלה (אולם, מאוחר יותר החליף משה נסים מהליכוד את יצחק מודעי בתפקיד שר האוצר).
ממשלה זו נשענה על רוב מוצק וחסר תקדים של 97 חברי כנסת. מבחינה חוקית-פורמלית היו שתי ממשלות, זו אחר זו, ולא ממשלה אחת, כיוון שהתפטרות ראש הממשלה דינה כהתפטרות הממשלה כולה, ומחייבת הקמת ממשלה חדשה.
ממשלת ישראל השלושים וחמש כיהנה בתקופת הכנסת העשרים ושלוש ובה הייתה אמורה להתקיים רוטציה בין בנימין נתניהו לבני גנץ. שלא כבמתווה הרוטציה בין שמעון פרס ויצחק שמיר שקויים במלואו מבלי שהיה מעוגן בחוק כלשהו, למתווה הרוטציה בין נתניהו לגנץ בממשלה זו נלווה תיקון נרחב לחוק יסוד: הממשלה שאמור להביא לכך שהסכם רוטציה זה והסכמי רוטציה עתידיים בראשות הממשלה, יכובדו. ממשלת רוטציה מסוג זה נקראת ממשלת חילופים.
הבחירות לכנסת העשרים ושלוש שהתקיימו במרץ2020 לא הביאו לרוב ברור להרכבת ממשלה עבור כל אחד מהגושים הפוליטיים. אמנם הפעם 61 חברי כנסת המליצו לנשיא ריבלין להטיל על בני גנץ את מלאכת הרכבת הממשלה, אך בפועל לא התגבש רוב בכנסת בעד הקמת ממשלה צרה בראשותו. במשך הזמן בו גנץ אחז במנדט להרכבת הממשלה, הוא קיים משא ומתן עם הליכוד על הקמת ממשלת אחדות עם רוטציה בין נתניהו לבינו. מפלגת יש עתיד וחבר הכנסת משה יעלון, סירבו בתוקף לשבת תחת נתניהו, שכנגדו עומד כתב אישום בגין עבירות חמורות שביצע לכאורה, כאשר זה מכהן כראש ממשלה. כתוצאה מכך, התפצלה ממפלגת כחול לבן סיעת יש עתיד - תל"ם. המשא ומתן להקמת ממשלת אחדות עם רוטציה נמשכה גם לאחר שהסתיים המנדט של בני גנץ, והחלו שלושה שבועות אחרונים בהם ניתן לבקש מהנשיא להטיל על חבר כנסת את מלאכת הרכבת הממשלה.
בסופו של דבר, ובצל משבר התפרצות נגיף הקורונה בישראל, נחתם הסכם לרוטציה בראשות הממשלה בין נתניהו לגנץ, וכחלק ממימוש ההסכם, ביצעה הכנסת תיקוני חקיקה נרחבים לחוק יסוד: הממשלה, שמאפשרים הקמה של ממשלת רוטציה במתווה של ממשלת חילופים. בממשלה כזו, שעל-פי החוק שנחקק תוכל אף לקום בעתיד, עם הצגת הממשלה בכנסת לשם קבלת אמונה, מוכרזים בין השאר זהותו של ראש ממשלה המיועד, מועד חילופים שבו תבוצע הרוטציה, וראש הממשלה החלופי שיכהן כראש הממשלה החל ממועד החילופים שהוכרז. החוק אף מתייחס למקרים שונים באופן שנועד למנוע מאחד מהצדדים להפר את הסכם הרוטציה.
על-פי ההסכם, ממשלת ישראל השלושים וחמש החלה לכהן כאשר ראש הממשלה הראשון הוא בנימין נתניהו ויכהן בתפקיד זה במשך שנה וחצי מיום כינון הממשלה. במקביל, יכהן בני גנץ כשר הביטחון. לאחר מכן, תתבצע רוטציה בראשות הממשלה, ובני גנץ יהיה ראש הממשלה במשך שנה וחצי נוספות. במסגרת המתווה ובהתאם לחוק היסוד שתוקן, שני ראשי הממשלה הצהירו אמונים ביחד עם הקמת הממשלה, והרוטציה תתקיים מבלי שנתניהו, או הממשלה, יתפטרו, ומבלי שיהיה צורך להקים ממשלה חדשה בראשות גנץ. כל זאת, בניגוד לרוטציה בין שמיר ופרס ב-1984, אז לשם קיום הרוטציה כיהנו שתי ממשלות שונות. בנוסף, נחקקה הוראת שעה לחוק יסוד: הכנסת, שעל-פיה הבחירות לכנסת העשרים וארבע יתקיימו לאחר תום שלוש שנים מכינון הממשלה. עוד נקבע כי אם תרצה הכנסת העשרים ושלוש לשנות את סעיפי חוק יסוד: הממשלה הנוגעים לממשלת החילופים או את הקדמת הבחירות, היא תוכל לעשות זאת ברוב של שבעים חברי כנסת.
בסופו של דבר, חתמו 72 חברי כנסת על בקשה מנשיא המדינה להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על בנימין נתניהו, ונתניהו הציג את ממשלת החילופים בפני הכנסת ב-17 במאי 2020, אז הושבעה הממשלה החדשה והסתיים המשבר הפוליטי בישראל.
אף שעיגון ההסכם בחקיקת יסוד נועד להבטיח את קיומו בפועל, נותרה פרצה המאפשרת שלא לממש את ההסכם במקרה שבו הכנסת לא תאשר תקציב מדינה, ואכן, בתאריך 23 בדצמבר 2020, התפזרה הכנסת העשרים ושלוש לאחר שלא העבירה תקציב מדינה, והסכם הרוטציה שנקבע בה לא התממש בסופו של יום.
אף שרבים ראו בתיקוני החקיקה של ממשלת החילופים משום צורך פוליטי חולף ורגעי, והיו מי שאפילו כינו אותם זילות של חוקי היסוד ושיטת המשטר, עם התכנסותה של הכנסת העשרים וארבע התבהר כי כמעט בכל תרחיש אפשרי, ממשלת החילופים תמומש גם בהקמת הממשלה השלושים ושש. בנימין נתניהו הציע הסדרי רוטציה במתכונות כלשהן לשלושה חברי כנסת נוספים. בסופו של דבר הוקמה ממשלת חילופים בראשותם של שני שותפים פוליטיים אחרים: נפתלי בנט ויאיר לפיד, כאשר מועד החילופים נקבע ל-27 באוגוסט 2023. הממשלה נפלה לאחר כשנה ובסמוך לקבלת חוק התפזרות הכנסת העשרים וארבע, לפיד החליף את בנט בתפקיד ראש הממשלה ב-1 ביולי 2022.
לאחר שנפלה הממשלה, הוקמה ממשלת רוטציה חדשה, שזכתה ל-278 קולות בעד, 265 נגד ונמנע יחיד בהצבעת האמון ב-8 ביולי 1996[8]. הממשלה ה-54 של טורקיה תוכננה להיות ממשלת רוטציה בין מפלגת הרווחה ומפלגת הדרך הנכונה. בתחילה, נג'מטין ארבקאן ממפלגת הרווחה היה ראש הממשלה וטנסו צ'ילר ממפלגת הדרך הנכונה סגניתו, כאשר הרוטציה בין השניים תוכננה להתקיים ב-1997. כאשר ארבקאן התפטר כדי להבטיח שהרוטציה תתקיים, הטיל הנשיא סולימאן דמירל את הרכבת הממשלה החדשה על מסוט ילמאז במקום זאת[9][10].
בקמפיין לבחירות הכלליות במלזיה בשנת 2018, מפלגת האופוזיציה דאז פאקטן חראפאן הודיעה שאם תוקם ממשלה בראשותה, מאהאטיר מוחמד ישמש בתחילה כראש ממשלתה ויבטיח חנינה למנהיג האופוזיציה הכלוא אנואר איברהים, ואחר כך ראשות הממשלה תוענק לאנואר איברהים לאחר שחרורו. בעוד אנואר איברהים שוחרר מהכלא ב-16 במאי 2018, הרוטציה המתוכננת לא התרחשה[11] עד לקריסת הממשלה ב-1 במרץ 2020.
לאחר הבחירות לפרלמנט בצפון מקדוניה ב-2020, מפלגת האיחוד הדמוקרטי לשילוב דרשה את השתתפותה בכל קואליציה בכך שהמועמד לראשות הממשלה יהיה אלבני אתני. שתי המפלגות הגדולות, האיחוד הסוציאל-דמוקרטי של מקדוניה ו-VMRO-DPMNE, סירבו . ב-18 באוגוסט, האיחוד הדמוקרטי לשילוב והאיחוד הסוציאל-דמוקרטי של מקדוניה הודיעו כי הגיעו להסכם קואליציוני וכן לפשרה בסוגיית ראש הממשלה. במסגרת העסקה, מנהיג האיחוד הסוציאל-דמוקרטי של מקדוניה, זוראן זאאב, יוצב כראש ממשלה, ויכהן בתפקיד זה עד לא יאוחר מ-100 ימים מהבחירות הבאות לפרלמנט. במועד זה, האיחוד הדמוקרטי לשילוב יציע מועמד אלבני אתני לראשות הממשלה, ואם שתי המפלגות יסכימו על המועמד, מועמד זה יכהן בזמן שנותר עד הבחירות[12][13].
המסגרות הפוליטיות בישראל גורמות לקבוצות מיעוט להתאחד יחד בריצה משותפת לכנסת ולמועצות הרשויות המקומיות על מנת להבטיח את מעבר אחוז החסימה וקבלת ייצוג במוסדות הנבחרים. על מנת להרחיב את מספר הקבוצות המקבלות ייצוג בכנסת, מקובל במפלגות הקטנות לקיים הסכמי רוטציה על פיהם אם יתקבלו רק מספר מסוים של מנדטים, יתפטר אחד מאלו שנכנסו לכנסת באמצע הקדנציה על מנת לאפשר לבא בתור ברשימה שלא נכנס לכנסת, להיכנס גם הוא לכנסת.
הסכמי רוטציה מקובלים בעיקר במפלגות הערביות והחרדיות בהן החברה מחולקת לפלגים רבים הדורשים ייצוג.
מפלגות ערביות
במפלגות הערביות כמו הרשימה הערבית המאוחדת[15] והרשימה הערבית לבדואים וכפריים, ששימשו כמפלגות לוויין של המערך ומפא"י, הייתה נהוגה רוטציה. על מנת לאפשר למספר נציגים לכהן בכנסת, נהוג היה שח"כ מכהן מתפטר מתפקידו והבא בתור ברשימה, מושבע לכנסת במקומו.
מפלגות חרדיות
היהדות החרדית יוצגה במהלך השנים על ידי מפלגות שונות. אגודת ישראל (אגו"י), שהוקמה עוד לפני קום המדינה ופעילה עד היום; פועלי אגודת ישראל (פאג"י), תנועת פועלים חרדית עצמאית שנטמעה לבסוף באגודה; דגל התורה, שהוקמה ב-1988 ומייצגת את הליטאים, כשאגודת ישראל מייצגת כיום בעיקר את החסידים; מפלגת ש"ס, שהוקמה ב-1984, מייצגת בעיקר את החרדים הספרדים.
כדי לאפשר ייצוג יחסי בין המפלגות השותפות ברשימות נהוגה לעיתים רוטציה בין המפלגות השונות. בנוסף, כיוון שאגודת ישראל מורכבת ממספר סיעות המייצגות פלגים שונים (כיום "הסיעה המרכזית" של חסידות גור, "הסיעה המאוחדת" של חסידות ויז'ניץ, שלומי אמוני ישראל של החסידויות הקטנות וסיעת חסידות בעלז), נהוגה גם רוטציה בתוך המפלגה, כדי לאפשר ייצוג לסיעות השונות.
בכנסת ה-13 - הורכבה סיעת יהדות התורה מאגודת ישראל, פועלי אגודת ישראל ודגל התורה. במהלך כנסת זו קויימו שני הסכמי רוטציה. על פי הסכם אחד, התחייבה אגודת ישראל לפנות מקום לנציג פועלי אגודת ישראל באמצע הקדנציה. משהגיע המועד למילוי ההתחייבות נוצרה מחלוקת בין אברהם יוסף שפירא ומנחם פרוש מי מהם יתפטר שהוכרעה בהגרלה וב-28 ביוני1994, פרש מהכנסת מנחם פרוש, כדי לפנות מקום לאברהם ורדיגר נציג פועלי אגודת ישראל. באותו היום פרש מהכנסת שמואל הלפרט, במסגרת הסכם רוטציה בין אגודת ישראל ודגל התורה, כדי לפנות מקום למשה גפני.
לקראת הבחירות לכנסת ה-17 - סמוך למועד הגשת הרשימות, פורסם כי למרות הפילוג בכנסת ה-16, תתמודנה אגודת ישראל ודגל התורה, שוב במסגרת הרשימה המשותפת, "יהדות התורה". המקומות הראשון, השלישי והחמישי, המשוריינים לאגודת ישראל נתנו ל: יעקב ליצמן, מאיר פרוש ושמואל הלפרט. ואילו במקום השישי היה אמור להיות מוצב ישראל אייכלר, נציג חסידות בעלזא שהתבקש לחתום על הסכם רוטציה בינו לבין נציג דגל התורה, אורי מקלב, שהוצב במקום השביעי. אנשי החסידות התנגדו לכך נמרצות, מאחר שלטענתם כבר קיימו רוטציה במהלך הכנסת ה-16 ועתה הרוטציה אמורה להתקיים על ידי נציג סיעה אחרת באגודת ישראל. אולם, המשא ומתן התוך מפלגתי באגודת ישראל הגיע למבוי סתום ולפיכך לא נכלל אייכלר ברשימה, ובמקומו הוצב במקום השישי יעקב כהן, איש חסידות גור וחבר מועצת העיר בני ברק. ההסכם אכן קויים בכנסת ה-17, כאשר ב-31 ביולי2008, פרש מהכנסת יעקב כהן נציג הסיעה המרכזית באגודת ישראל, על מנת לפנות את מקומו לאיש דגל התורה הרב אורי מקלב.
לקראת הבחירות לכנסת השנייה חתמו אברהם יהודה גולדראט והרב קלמן כהנא על הסכם רוטציה על פיו אם תקבל המפלגה רק שני מנדטים יתפטר זה שנבחר מהכנסת לאחר תום מחצית הקדנציה. אולם כשהגיע המועד לביצוע הרוטציה נשתנו הנסיבות, שכן גולדראט היה מהמתנגדים לישיבה בממשלה, בעוד כהנא היה סגן שר החינוך. בעקבות זאת הורתה מזכירות פועלי אגודת ישראל לקלמן כהנא שלא לפרוש מהכנסת, בטענה שיחסי הכוחות במפלגה השתנו והרוטציה אינה רלוונטית. גולדראט ביקש לתבוע את כהנא בדין תורה בפני הרב איסר יהודה אונטרמן, אולם חזר בו[19][20]. על פי דיווחים בעיתונות, שהוכחשו על ידי בנימין מינץ, שילם קלמן כהנא 7000 לירות פיצויים לגולדראט על שלא מילא את הסכם הרוטציה. בינואר 1954 השמועות גררו גינוי מקיר לקיר בוועדת הכנסת[21][22] ואף עלו דרישות לחקירה של הכנסת ואף לחקירה פלילית בנושא.
בכנסת התשיעית נבחר השייח חמאד אבו רביעה במסגרת "רשימה הערבית המאוחדת" במקומו של סיף-אלדין אל-זועבי, תוך הסכמה על רוטציה עם השייח ג'בר מועדי. אולם בשל העובדה שאבו רביעה לא התפטר מתפקידו כעבור שנתיים, על מנת לאפשר למועדי להיכנס לכנסת בשנת 1981, נרצח על ידי בניו של מועדי.
בכנסת השבע עשרה הוצב עבאס זכור במקום הרביעי ברשימת רע"מ-תע"ל, כנציג התנועה האסלאמית. לפי הסכם רוטציה, נקבע כי אם תזכה הרשימה בארבעה מנדטים, יפנה זכור את מקומו לבא בתור ברשימה, סלמן אבו אחמד, בחלוף "שנה וחצי עד שנתיים, כאשר תקופה זו תיקבע על פי החלטתו של ראש התנועה האיסלמית באותו מועד, לאור ההערכות לגבי תקופת כהונתה של הכנסת". ראש התנועה, אברהים צרצור קבע את המועד, אך זכור סירב לפנות את כסאו. בעקבות זאת, הוגשה עתירה לבג"ץ, שקבע בפסק דינו כי אף שיש צדק עם העותרים, אין בסמכותו להורות לחבר הכנסת להפסיק לכהן בה[23]. זכור הודח מהתנועה האסלאמית ובבחירות לכנסת ה-18[24] התמודד ברשימת בל"ד.
בכנסת העשרים התמודדו כלל המפלגות הערביות במסגרת הרשימה המשותפת שקיבלה בבחירות כ-13 מנדטים, לפי הסכם רוטציה במחצית הקדנציה תתקיים רוטציה בין חד"ש לבל"ד כך שעבדאללה אבו מערוף יתפטר לטובת ג'מעה אזברגה. אולם בעקבות הרשעתו של באסל גטאס מבל"ד והתפטרותו מהכנסת כניסתו של אזברגה הוקדמה[25]. באוגוסט2017 התפטר אבו מערוף בהתאם להסכם אך מיקומה של נציגת בל"ד הבאה ניבין אבו רחמון במקום ה-19 חייב את התפטרותם מהרשימה של המקומות 16,17,18, הדבר יצר מחלוקות בקרב מרכיבי הרשימה, וכתוצאה מכך חל עיכוב של כשנה במימוש הרוטציה[26][27]. ב-8 באוגוסט2018 הושלם המהלך לאחר התפטרותו של מקום 18 חבר הכנסת ואאל יונס[28] (שהצטרף למקומות 16 ו-17 שהתפטרו לפני כן לאחר שכיהנו כחברי כנסת במשך תקופה קצרה) וכניסתה של אבו רחמון התאפשרה.
_-_P.M._Shamir_and_Foreign_Min._Peres.jpg)
