אגף התקציבים

מידע כללי
מדינה	ישראל ישראל
משרד אחראי	משרד האוצר
ממשלה	ממשלת ישראל
שר	בצלאל סמוטריץ'
ראש	יוגב גרדוס
מטה מרכזי	רחוב קפלן 1 גבעת רם, ירושלים
אגף התקציבים

אגף התקציבים הוא יחידה מקצועית ומרכזית במשרד האוצר והוא אחראי על קביעת המדיניות הכלכלית של הממשלה. בין תפקידיו העיקריים: הכנת תקציב המדינה והגשתו לאישור הממשלה וכן גיבוש המדיניות המאקרו-כלכלית של הממשלה והגשתה לאישור מקבלי ההחלטות.

האגף עוסק בהכנת תקציב המדינה וחוק ההסדרים והגשתו לממשלה, ביצוע שינויים בתקציב המדינה לאורך השנה, גיבוש המדיניות המאקרו-כלכלית של הממשלה והגשתה לאישור מקבלי ההחלטות, קידום רפורמות כלכליות ושינויים מבניים בממשלה ובמשק הישראלי.

עם השנים האגף צבר כוח רב הנובע מיכולתו להשפיע על פעילות משרדי הממשלה וסדרי העדיפויות שלהם ולהשפיע על הכלכלה הישראלית.

ראש האגף, הממונה על התקציבים, נמצא בדירוג של מנכ"ל משרד ממשלתי. בראש אגף התקציבים עומד יוגב גרדוס, שמונה לתפקידו ב-2021.^[1]

תפקידי האגף המרכזיים הם:

• התווית מדיניות פיסקאלית: גיבוש מתווה רב שנתי להוצאה ולגרעון התקציבי ומעקב אחר התפתחות התקציב החזויה (הוצאות והכנסות).
• הכנת תקציב המדינה: בניית תקציב, הגשתו לאישור הממשלה והכנסת, יישום מדיניות הממשלה בתחום תקציב המדינה, ליווי משרדי הממשלה במהלך שנת התקציב, מעקב וביצוע שינויים והתאמות בתקציב במהלכה.
• גיבוש ויישום מדיניות מקרו-כלכלית: קידום רפורמות כלכליות ושינויים מבניים בענפי המשק השונים והמבנה שלהם, הגשת הרפורמות לאישור מקבלי ההחלטות, וייעוץ לשר האוצר ולממשלה בנושא זה.
• ייזום פעולות לחיסכון, הגברת התחרות, ייעול והקצאת משאבים נכונה בכל משרדי הממשלה ובמגזרי משק שונים: הצעות לשינויים מבניים בגופים ובמגזרים המצריכות לעיתים גם שינויי חקיקה.
• טיפול בהיבט הכלכלי תקציבי בתהליך קבלת ההחלטות בממשלה: בהצעות חוק ממשלתיות, בהצעות חוק פרטיות ובכל הנוגע למדיניות הממשלה.

ערך מורחב – תקציב המדינה (ישראל)

תפקידו העיקרי של האגף הוא הכנת תקציב המדינה. האגף מכין את טיוטת התקציב ומלווה את דיוני התקציב – הליך אישור חוק תקציב המדינה בממשלה ובכנסת. ההוראות להכנת חוק תקציב המדינה נגזרות מתוקף חוק יסוד: משק המדינה וחוק יסודות התקציב הקובע שהממשלה תגיש לאישור הכנסת חוק תקציב שנתי מדי שנה טרם תחילת שנת הכספים. חוק יסוד: הכנסת אף קובע שאם לא אישרה הכנסת תקציב תוך שלושה חודשים מיום תחילת שנת הכספים הכנסת תפוזר ויערכו בחירות.

האגף מקיים משא ומתן עם משרדי הממשלה על גודל תקציבם, בוחן את ההשלכות המאקרו כלכליות לגבי המשק ואת משמעויות המיקרו-כלכלה לגבי יחידות עסקיות. הוא עורך או מקבל לבדיקה את תחשיבי כדאיות הפרויקטים שהמדינה נדרשת להשתתף במימונם או שמשרדי הממשלה מעוניינים לקדם. את סיכומיו הם מגיש לאישור הממשלה. לאחר קבלת האישור, מכין האגף את ספרי התקציב המהווים את חוק התקציב: לכל משרד ולכל יחידה תקציב והם מונחים לדיון בפני הכנסת. התוכן המאושר, בכפוף לשינויים, הוא הבסיס לתקציב המדינה בפועל.

ביצוע שינויים בתקציב המשרדים לאורך השנה והסטת תקציבים בין סעיפים תקציביים טעונים אישור של אגף התקציבים המגיש את בקשות השינוי לוועדת הכספים של הכנסת. היעדר עצמאות המשרדים ביכולת לנהל את תקציבם השוטף והשארת השליטה גם לאורך השנה בידי אגף התקציבים עוררה לאורך השנים ביקורת רבה ומתח בין המשרדים לאגף התקציבים.

ניהול ובקרה על הוצאת התקציב בפועל היא בידי משרדי הממשלה וחשבויות המשרדים ותחת פיקוח אגף החשב הכללי.

ערך מורחב – חוק ההסדרים

אגף התקציבים אחראי לגיבוש חוק ההסדרים והרפורמות המבניות הנערכות במסגרתו. חוק ההסדרים הוא שם מקוצר לאגד תיקוני חקיקה שממשלת ישראל מגישה לחקיקה בכנסת, כמעט מדי שנה מאז 1985, במגוון נושאים שהממשלה מעוניינת לקדם. מטרת חלק מהסעיפים להקטין את ההוצאה התקציבית באותה שנה, אך חלקם נועדו לקדם רפורמות במשק, כגון הפרטות וצעדים אחרים התואמים את עקרונות הליברליזם הכלכלי. לשינויים אלה משעויות ארוכות טווח, והם לעיתים מבטלים חוקים שהכנסת חוקקה. על השימוש בחוק ההסדרים למטרות ארוכות טווח נמתחה ביקורת לאורך השנים.

הדיונים בחוק ההסדרים נערכים בדרך כלל במקביל לדיונים בחוק התקציב, וזאת משני טעמים עיקריים: ברמה ההצהרתית, הממשלה טוענת כי החוק נועד לאפשר את יישום מדיניותה הכלכלית כפי שהיא מתבטאת בתקציב. באופן מעשי, מאחר שלפי סעיף 36א לחוק-יסוד: הכנסת, אי אישורו של תקציב המדינה מוביל לפיזור הכנסת והקדמת הבחירות, הבאתו של חוק ההסדרים לאישור הכנסת ביחד עם חוק התקציב מבטיחה את אכיפתה של המשמעת הקואליציונית גם לגבי חוק זה.

שליטתו של האגף בהליך גיבוש חוק ההסדרים הוא שהעניק לאגף כוח רב במרוצת השנים מאז תוכנית הייצוב ב-1985. לאורך השנים זכה החוק לביקורת לאור הליך החקיקה המהיר בה נדרשת הכנסת לאשר שינויים ורפורמות משמעותיות וכריכתו יחד עם תקציב המדינה שעלול להוביל לפיזור הכנסת.

במרוצת השנה האגף עוסק בגיבוש המדיניות המאקרו כלכלית של הממשלה ובוחן אפשרות לקידום רפורמות כלכליות ושינויים מבניים בענפי המשק השונים.

ראשיתו של אגף התקציבים ב"מחלקה לתקציב" במשרד האוצר עם הממשלה הראשונה ב-1948 אשר קיבלתה את תקציבי המשרדים ועיבדה אותם לתקציב ממשלתי אחד לאישור הכנסת.ב-1953, תחת לוי אשכול כשר האוצר ופנחס ספיר כמנכ"ל המשרד הפכה המחלקה לאגף בניהולו של ד"ר יעקב ארנון. תפקידו של הממונה על התקציבים הופרד מכפיפות לחשב הכללי וביסס את האגף כמוסד הכלכלי המתכנן הראשי של משק המדינה. מטרת הקמת האגף הייתה למסד את תהליכי תכנון התקציב.^[2]

עובדיו הראשונים של האגף נבחרו מקרב סטודנטים בוגרי החוג לכלכלה באוניברסיטה העברית בירושלים, בראשותו של פרופ' דן פטנקין. לפי-כך נקראו עובדי אגף התקציבים "נערי פטנקין" או "נערי ארנון" על שם מנהל האגף הראשון. פטנקין, אשר היה יועץ כלכלי לשר האוצר סייע לפיתוח מגמה. גיוס כלכלנים צעירים לאגף יצר תדמית ייחודית שניסו לשוות לה מקצועיות וניתוק משיקולים פוליטיים. במקביל, משרדי הממשלה האחרים, ובראשם המשרדים הכלכליים כמו משרד המסחר והתעשייה החלו לגייס סטודנטים בוגרי כלכלה למשרדיהם במטרה להידמות לאגף ולקיים שפה משותפת עם עובדיו.

תוכנית הייצוב הכלכלית של 1985 סימנה נקודת מפתח בחיי אגף התקציבים שבמסגרתה נחקקו חוק יסודות התקציב ולראשונה נחקק חוק ההסדרים. חוק יסודות התקציב מהווה את הבסיס החוקי להעברת חוק התקציב השנתי וחוק ההסדרים הוא מסגרת להעברת רפורמות כלכליות משקיות משמעותיות. שני אלה מהווים הכלים המשמעותיים העומדים בידי אגף התקציבים ומקור כוחו הפוליטי-כלכלי.^[3][4] באמצעותם האגף שולט, הלכה למעשה, על תקציב המדינה, כולל זה שבניהול המשרדים המקצועיים השונים ומאפשר לו להעביר רפורמות הנוגעות לכלל המשק. האגף קיבל שליטה על תקציבי המשרדים ויכולת לנהל את סעיפי התקציבים וצומצמה הגמישות של משרדי הממשלה והשרים הממונים בניהול תקציב המשרדים.^[5]

בתקופת כהונתו של אהוד ברק כראש הממשלה הוא ניסה להעביר את אגף התקציבים תחת משרד ראש הממשלה אך נכשל בכך.^[5]

בראשות אגף התקציבים במשרד האוצר עומד הממונה על התקציבים הכפוף לשר האוצר. החל מסוף שנות ה-70 נוצר נוהג במסגרתו הממונה על התקציבים הוא עובד ותיק של האגף אשר יצא לעבוד מחוץ לאגף (במגזר הפרטי או במגזר הציבורי) וחוזר לצורך כהונה כממונה על התקציבים.^[2]

תחת הממונה על התקציבים שישה צוותים המחולקים לתחומים מקצועיים שבראשות כל אחד מהם עומד סגן הממונה על התקציבים:^[6]

1. צוות נדל"ן ושלטון מקומי – עוסק בתחומי פנים ורשויות מקומיות, שיכון, דתות ופריפריה, מינהל מקרקעי ישראל, תכנון והגנת הסביבה.
2. צוות ביטחון ומינהלי – עוסק בתחומי ביטחון, ביטחון פנים, ממשל ומינהל.
3. צוות חברתי – עוסק בתחומי בריאות, חינוך, ביטוח לאומי, רווחה וקליטה.
4. צוות תשתיות – עוסק באנרגיה, מים וחקלאות, תחבורה ותחבורה ציבורית.
5. צוות מאקרו – עוסק במאקרו-תקציב, תרבות וספורט, פיננסים ומחירים, מגזר ציבורי וכלכלה.
6. צוות כלכלי – עוסק במו"פ, מדע, השכלה גבוהה, כלכלה, תקשורת ותיירות, תעסוקה.

תחת סגני הממונה על התקציבים עובדים רכזים ולהם כפופים רפרנטים. באגף מועסקים כ-70 כלכלנים בין הגילאים 25-40.^[7] עובדי האגף הם בוגרי תואר בכלכלה שלרוב מגויסים לאגף בסמוך לסיום לימודיהם, ללא רקע מקצועי או קריירה משמעותית טרם לכן. האגף בולט בכך שסגני הממונה על התקציבים צמחו באגף והתקדמו מתפקידי רפרנטים ורכזים ומעולם לא כיהן סגן ממונה על התקציבים שלא צמח באגף.^[8]

לאורך השנים עלתה ביקורת כנגד האגף על היעדר הגיוון בקרב עובדיו, ייצוג היתר של בוגרי המחלקה לכלכלה באוניברסיטה העברית ("נערי פטנקין") והעדר ייצוג לאוכלוסיות כמו מיעוטים וחרדים.^[8]

האגף מקיים יום עיון שנתי שנערך לזכרם של ארבע מעובדי האגף שנפלו במלחמת יום הכיפורים, במסגרת יום העיון, שנערך בהשתתפות בוגרי האגף, נערכות הרצאות בנושאי כלכלה.

לאורך שנים זכה אגף התקציבים לביקורת רבה על הכוח הרב שהוא צבר, בעיקר אל מול הדרג הפוליטי ואל מול יתר משרדי הממשלה. כוח רב זה החל להתרכז בידי האגף לאחר תוכנית הייצוב ב-1985 ולדעת מבקרי האגף הכוח שהיה אמור לרסן ולבקר את ההוצאה הממשלתית גדל יתר על המידה.^[4]

ביחס לדרג הפוליטי האגף קיבל ביקורת על כך שהוא מגיש לממשלה תקציב מוכן לאישור ותהליך אישור התקציב אינו מתחיל בקבלת הנחיות ומדיניות מדינית-חברתית מהדרג הנבחר. עיקר ראייתו של האגף היא במטרה לשמור על הקופה הציבורית ולחסום הוצאות ציבוריות.^[9] בנוסף, בניגוד לדרג הנבחר, אגף התקציבים נושא בסמכות אך לא באחריות לתקצב וזו נשללת מהדרג הנבחר.^[10] הליך בניית התקציב, הכרוך במשא ומתן מול שרים וחברי כנסת הוביל לביקורת על האגף על כניסתו לזירה הפוליטית וניתוק של מהלכיו משיקולים מקצועיים גרידא או השארת הליך המשא ומתן הפוליטי לשר האוצר עצמו.^[11]

ביחס למשרדי הממשלה האגף יכול לקבוע את תקציבי משרדי הממשלה גם ללא התייעצות עמם ונותן לו כוח רב בהשפעה על פעילות הממשלה, המשרדים ורפורמות כלכליות שונות.^[12] ועדת קוברסקי קבעה ב-1989 שאגף התקציבים (והממונה על השכר במשרד האוצר) ריכוזי יתר על המידה ומחזיק בכוח רב מדי אל מול משרדי הממשלה ומקבלים החלטות גם בנושאים מקצועיים ולא רק תקציביים, פוגע ביכולת התכנון והמוטיבציה של משרדי הממשלה השונים – "ה"רפרנטים" של האגף רואים עצמם מוסמכים להתערב בהחלטות של המשרדים בתחומים ייעודיים-מקצועיים טהורים, כיוון שלהחלטות אלו השלכות תקציביות". הוועדה המליצה להעביר סמכויות מאגף התקציבים למשרדי הממשלה.^[13]

במסגרת הליך בניית תקציב המדינה אין גוף שתפקידו לבקר ולבדוק את ההנחות העומדות בבסיס תקציב המדינה ולהציע חלופות ותקציב אלטרנטיבי.^[10] עם זאת, לאורך השנים המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה, בנק ישראל ומרכז המחקר והמידע של הכנסת קיבלו על עצמם סמכויות לבחון את הצעות אגף התקציבים.

אנשי אגף התקציבים הם ברובם כלכלנים צעירים ולאור כוחם הרב אל מול מנכ"לים ותיקים ועתירי ניסיון טוענים לעיתים מזומנות כי הם הממשלה מנוהלת על ידי אנשים צעירים שאינם בקיאים כל צרכם בחומר המקצועי הרלוונטי, מהווים דרג נמוך יחסית בהיררכיה הממשלתית ומקבלים באופן עצמאי החלטות מדיניות משמעותיות.^[10] כחלק מביקורת זו זכו פקידי אגף התקציבים לכינוי "נערי האוצר". כך לדוגמה ראש הממשלה יצחק רבין אמר על עובדי אגף התקציבים ב-1992: "פקידי האוצר לא ידעו בחיים שלהם להזיע ולעבוד. זוהי חבורת ילדים שלא מבינה מה קורה לעם ומה קורה לממשלה."^[14] חוסר ניסיון והגיל הצעיר של העובדים באגף, ובתוך כך הממונים על התקציבים, הוביל גם להאשמות כי במסגרת קבלת ההחלטות של עובדי אגף תקציבים מתערבבים שיקולים זרים בנוגע להמשך הקריירה שלהם לאחר שיסיימו את תפקידם באגף בגיל צעיר יחסית.^[15]

• תקציב המדינה
• משרד הניהול והתקציב (ארצות הברית)

• אתר האינטרנט הרשמי של אתר התקציבים של משרד האוצר