PROFILPELAJAR.COM

חוק גלאס-סטיגל
Glass-Steagall legislation
	סמל ארצות הברית
פרטי החוק
מדינה	ארצות הברית
שטחים שעליהם חל החוק	ארצות הברית

חוק גלאס-סטיגל נחקק בשנת 1933 וייסד את התאגיד הפדרלי לביטוח פקדונות (FDIC) בארצות הברית. החוק ייסד רפורמות בבנקאות. מטרת חלקן הייתה לווסת ספקולציות במניות.^[1] חלק מהרפורמות היו בחקיקה, וכללו לדוגמה תקנה פדרלית שהסמיכה את הבנק הפדרלי להגביל את גובה הריבית שבנקים יכולים לגבות על חוב (Regulation Q).

תקנה זו בוטלה בשנת 1980 על ידי החוק להסרת הפיקוח של הבנק הפדרלי על מוסדות פיננסיים (Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act). חוק זה קבע כי בנקים יכולים לקבוע באופן עצמאי את הריבית על הפקדות והלוואות. משמעות קביעה זו הייתה שחוק זה הפך את מחירו של הדולר האמריקאי לנגזרת של פעילות השוק החופשי, ללא פיקוח.

חוק גלאס–סטיגל כלל תקנות שאסרו על חברה שהחזיקה בבנק להחזיק בחברות פיננסיות אחרות מתוך ניגוד עניינים. תקנות אלו בוטלו ב-1999 על ידי חוק גראם-ליצ'-בליילי (אנ'). חוק זה נחקק בקונגרס האמריקאי ברוב של 346 מול 86 בבית הנבחרים, זאת לפני שנשלח לוועדת החקיקה של בית הנבחרים. הצעת החוק הסופית הוגשה על ידי שתי מפלגות הבית. תוצאות ההצבעה על חוק גראם-ליצ'-בליילי היו: סנאט: 90 בעד, 8 נגד, 1 נמנע; בית הנבחרים: 362 בעד, 57 נגד, 15 נמנעו. החוק נחתם על ידי הנשיא המכהן ביל קלינטון. ^[2]^[3]

רקע

הסנטור הדמוקרטי מווירג'יניה, קרטר גלאס, והסנטור הדמוקרטי מארקנסו, ג'וזף ט. רובינסון אשר לקחו תחת חסותם את הצעת החוק שהפכה לחוק גלאס-סטיגל, מספרים:

מר גלאס: כאן [פסקה 21] אנחנו מונעים מהבנקים הפרטיים הגדולים, אשר עוסקים בהשקעות, מלקבל הפקדות. אנחנו מפרידים אותם מהבנקים שעוסקים בהפקדות.
מר רובינסון: מזה משתמע שאם הם מעוניינים לקבל הפקדות הם חייבים להפריד את המוסדות למטרה זו? [להקים בנק נפרד להשקעות ובנק נפרד להפקדות].
מר גלאס: כן.

בית המשפט אף דחה את הטיעון שניתן להתייחס אל בנק ואל חברת ההחזקות שלו כישות אחת למטרות שמצוינות בפסקאות 16 ו-21. בית המשפט מציין בקביעתו כי חוק גלאס-סטיגל מציין את ההפך:

למרות שבית המשפט העליון קבע בפסק הדין של "מועצת נגידי הבנק הפדרלי נגד המוסד לחברות השקעות" כי פסקה 21 אינה מתייחסת לבנק ולחברות הבת שלו, אנחנו בדעה שמסקנת בית המשפט אודות פסקה 21 וסניפי חברות האחזקה ניתנת ליישום במקרה זה. כלומר, התוכנית הפדרלית לביטוח פקדונות לא מאמינה כי היא תהיה אחראית להרחבת האיסורים של פסקה 21 בחוק גלאס-סטיגל, כך שיחולו על חברות בת של בנקים שאינם חברים בבנק הפדרלי של ארצות הברית אך מבוטחים. למרות זאת, התוכנית הפדרלית לביטוח פקדונות מתכוונת להמשיך ולפקח מקרוב על התפתחויות הקשורות לפעולות ניירות הערך של חברות הבת של הבנק.

— "FDIC Statement of Policy on the Applicability of the Glass-Steagall Act to Securities Activities of Subsidiaries of Insured Member Banks".

שני חוקים נפרדים בארצות הברית נודעים כחוק גלאס-סטיגל. שני החוקים היו ניסיון של ממשלת ארצות הברית להתמודד עם קריסתם של בנקים מסחריים אמריקאיים בתחילת 1933. רבים מהמחקרים ההיסטוריים והכלכליים משייכים את קריסת הבנקים לבעיות כלכליות שהגיעו בעקבות המשבר הכלכלי בוול סטריט של 1929. עם זאת, קריסת מערכת הבנקאות האמריקאית בשנת 1933, שהגיעה 3 וחצי שנים מאוחר יותר, היו רק בחלקן תוצאה של משבר שוק המניות של 1929.

הנשיא הרפובליקני הרברט הובר הפסיד בבחירות בנובמבר 1932 לפרנקלין דלאנו רוזוולט, אבל המנהלה שלו לא עזבה את המשרדים עד מרץ 1933. מנהלתו של הובר והמנהלה החדשה של רוזוולט לא תקשרו ביניהן ולא תיאמו פעילות כדי לעצור את משיכת היתר של הציבור מבנקים בדטרויט, מישיגן בינואר 1933, בנקים שהיו בבעלות משפחת פורד. יו"ר הבנק הפדרלי של ארצות הברית יוג'ין מאייר היה גם הוא חסר אונים.

שני החוקים נלקחו תחת חסותם של חבר הסנאט קרטר גלאס, שהיה בעבר שר האוצר בממשלת ארצות הברית תחת וודרו וילסון, וחבר הקונגרס הנרי ב. סטיגל, יו"ר ועדת הקונגרס לענייני בנקאות ומטבע.

תקציר שירותי המחקר של הקונגרס

במאה ה-19 ותחילת המאה ה-20 קשה היה להבדיל בין בנקאים וסוכני ניירות ערך. כתוצאה מכך, בזמן השפל הגדול אחרי 1929, הקונגרס האמריקאי בחן את השילוב בין בנקים מסחריים ובנקים להשקעות בשנות ה-20. שימועי הקונגרס חשפו ניגודי עניינים והונאות בחלק מפעולות ניירות הערך של מוסדות הבנקאות. חוק גלאס-סטיגל שם מחסום ברור בפני שילוב בין פעולות פיננסיות אלו.^[4]

חוק גלאס-סטיגל השני

החוק הועבר ב-16 ביוני 1933, ונקרא באופן רשמי "חוק הבנקאות של 1933". החוק הביא להפרדת הבנקים לפי סוג הבנקאות שהם מקיימים - בנקאות מסחרית או בנקאות השקעות - ולהקמת התאגיד הפדרלי לביטוח פקדונות.

מהשפעות החוק:

חוקי הבנק הפדרלי בנוגע לפיקוח על ריבית על אג"ח מסחריות עברו ליברליזציה.
יותר מ-750 מיליון דולר משווי הזהב שבידי הבנק הפדרלי הפכו זמינים לשימוש להלוואות לעסקים ותעשייה שנזקקו לאשראי.

השפעה על מדינות נוספות

לחוק גלאס-סטיגל הייתה השפעה על מערכות פיננסיות של מדינות אחרות: סין הפרידה בין בנקים מסחריים ובנקים להשקעות.^[5]^[6] בישראל, בשנת 2005, אושרה רפורמת בכר. עיקרי הרפורמה היו סיום הבעלות של הבנקים על קופות הגמל וקרנות הנאמנות, עידוד התחרות בתחומי השקעות אלה, הגברת התחרות בתחום החסכון הפנסיוני והגברת הגיוון של אמצעי המימון במשק. זאת במטרה ליצירת תחרות לתחומים המוצעים על ידי הבנקים.^[7]

ביטול החוק

ביטול החוק היה במספר שלבים:

החוק להסרת הפיקוח של הבנק הפדרלי על מוסדות פיננסיים שנחקק ב-1980.
- כלל הבנקים היו מחויבים לחוקי הבנק הפדרלי.
- לבנקים ניתנה הרשאה להתמזג.
- הוסרה השפעתו של הבנק הפדרלי בקביעת שער הריבית על חשבונות חיסכון.
- הביטוח על הפקדות בחברות אשראי ובנקים גדל פי 2.5.
- חברות אשראי ובנקים להשקעות הורשו להציע חשבונות עובר ושב.
- מוסדות יכלו קבוע את גובה הריבית על-פי רצונם וללא פיקוח ממשלתי.
חוק גארן וסט. ג'רמיין לגבי מוסדות פיננסיים שנחקק ב-1982 (אנ') הסיר את הפיקוח על מוסדות ההלוואה והחיסכון, ביניהם מוסדות העוסקים במשכנתאות. החוק הוא מהגורמים שתרמו למשבר ההלוואות והחסכונות האמריקאי בסוף שנות ה-80.

חוק גראם-ליצ'-בליילי

הצעת החוק אשר ביטלה סופית את חוק גלאס-סטיגל הוצגה לסנאט על ידי פיל גראם, רפובליקני מטקסס, ועל ידי ג'יימס ליצ' הרפובליקני ב-1999. הצעות החוק נתקבלו ברוב רפובליקני בסנאט^[8]54-44, וברוב של 343-86 בבית הנבחרים.^[9] אחרי ההצבעה בנובמבר 1999 הועבר החוק לוועידת החקיקה כדי לעמוד על ההבדלים בין הצעות החוק השונות שהועלו בסנאט ובבית הנבחרים. ביל קלינטון חתם על החוק הסופי, שעבר בתמיכת שתי המפלגות ולכן היה מוגן יחסית מווטו: 362-57-15 בבית הנבחרים ו-90-8-1 בסנאט.^[10]

תעשיית הבנקאות ביקשה את ביטולו של חוק גלאס-סטיגל מאז שנות ה-80. ב-1987 הכינה רשות המחקרים של הקונגרס דו"ח שחקר אם לשמר או לבטל את חוק גלאס-סטיגל.^[4]

ביטול החוק נתן לבנקים מסחריים כמו סיטיגרופ, הבנק המסחרי הגדול ביותר בארצות הברית לפי נכסים, לסחור בנכסים כמו הלוואות, לערוב לחובות ולהקים קרנות אשראי להשקעות, שיקנו את ניירות הערך הללו.^[11] לסיטיגרופ (שאז נקראה סיטיקורפ) היה תפקיד עיקרי בביטול החוק. החברה התאחדה עם התאגיד הפיננסי קבוצת טרבלרס שנה קודם לכן, והשתמשה בנקודות תורפה בחוק גלאס-סטיגל שנתנו לה פטור זמני ואיפשרו את האיחוד.

עם שדולה שהוביל רוג'ר לוי, "התעשיות הפיננסיות, תעשיות הביטוח והנדל"ן יחדיו הן התורמות הגדולות ביותר לקמפיין והמממנות הגדולות ביותר של השדולה מכל הסקטורים העסקיים [ב-1999]. הן הוציאו יותר מ-200 מיליון דולר לשדולה בנושא ב-1998, לפי המרכז לפוליטיקה אחראית..." תעשיות אלו הצליחו במאמציהן שנפרשו על שני העשורים האחרונים לבטל את חוק גלאס-סטיגל. ^[12]

הטענות בעד שימור חוק גלאס-סטיגל (כפי שנכתבו ב-1987)

ניגודי עניינים בנוגע לריבית יקבעו את מדינות הענקת האשראי כהלוואה ואת השימוש באשראי כהשקעה, מה שיגרום לזילות של החוק.
בנקים לחסכונות יהיו בעלי כוח פיננסי רב, על ידי שליטתם בהון פרטי ועסקי; על היקף ההון שבידיהם להיות מוגבל, על מנת ליישם תחרותיות וחוסן לשם יצירת שוק הלוואות והשקעות.
פעולות בניירות ערך יכולות להיות בעלות סיכון ולהוביל להפסדים בקנה מידה גדול. הפסדים כאלה יכולים לאיים על שמן הטוב של הפקדות בבנק. בתורה, הממשלה מבטחת הפקדות ויהיה עליה להוציא הון רב אם בנקים לחסכונות יקרסו כתוצאה מנפילת ערכם של ניירות ערך.
על מוסדות העוסקים בניירות ערך להתנהל בסיכון נמוך להון שברשותם. מכאן, שעל המנהלים של הקרנות אין לעסוק בהימורים כלכליים הנוגעים לעסקי ניירות ערך. דוגמה לכך היא קריסת קרנות הנדל"ן שמומנו על ידי חברות אחזקה בבנקים בשנות ה-70 וה-80.

הטענות בעד ביטול החוק (כפי שנכתבו ב-1987)

בנקים לחסכונות יפעלו מעתה בשווקים פיננסיים "שאינם מפוקחים". בשווקים אלו הבחנות בין הלוואות, ניירות ערך והפקדות הן ברורות יותר. בשל החוק, הבנקים לחסכונות מפסידים את חלקם בשוק לתאגידים העוסקים בניירות ערך ושאינם כה מפוקחים, וכן למוסדות פיננסיים זרים שאינם מוגבלים בחוק סטיגל-גלאס.
ניתן להימנע מניגודי עניינים הנוגעים לקביעת שער הריבית על ידי אכיפת חקיקה נגדם וכן על ידי הפרדה בין הפעולות הכלכליות של נתינת אשראי לחברות בת של תאגידים פיננסיים.
פעולות ניירות הערך שבנקים לחסכונות מחפשים הן בדרך כלל בעלות סיכון נמוך מטבען, ולכן מורידות את הסיכון בפעילות ארגונים שמציעים שירותי ניירות ערך - על ידי גיוון ופיזור השקעות.
ברוב שאר העולם, בנקים לחסכונות פועלים בסמיכות ובהצלחה, הן בשירותי הבנקאות והן בשוק ניירות הערך. מחקרים מראים שניסיונם יכול להיות מיושם על הפיקוח והמבנה הפיננסי הלאומי.