地方分权、分權自治或权力分散,是「權力去中心化」的簡稱,「中央集权」的對稱[1]:1380;指國家權力之一部,歸由地方政府行使的制度[1]:1380,目的為竭力謀求限制上級權力、最大程度的增強下級權力,以防止獨斷專制的出現。
該名詞經常用於政治範疇之中,是国家权力依法由中央政府和地方政府分别行使權力,並且刻意使某方面的地方權力能大於中央權力的制度,只要不構成分裂國家、顛覆政權等危害到立國之本的行為,其餘權力能下放的則盡量下放。倡導國家以強制形式使權力部分回歸地方政府,這會讓中央政府行實行權力時,經濟成本、人力成本、維修成本等因素大幅下跌,既能保障整體國家經濟、國際地位的成長,亦讓中央政府將其目光聚焦在最需要扶持的地方,例如國防、軍事、貿易、外交、聯盟等領域。
“地方分權”一般分為兩方面,一個是在“法”的層面上將權力下放,一個是在“人”的層面上讓權力過渡轉移。
以“领土权”來舉例:第一種即“對某一行政区划的权力進行具體調整”,第二種則是用“規定地方的首席代表的權力多寡”。尚有一種特殊的“技术性”权力分散,讓擁有公共法人资格的团体(établissement public)內部成員之間,互相進行權力转移。在企業、學校等非政治範疇之內,第三種特殊情況反而較多,也更加傾向使用“权力分散”一詞。
一般而言,中央政府主要負責治安和對外事務,而地方政府主要提供公共服務[2]:16-17。因地方政府與中央政府功能不同,故地方自治有其必要[2]:16。國家作為獨立法人實體,主要任務是維持自身生存和發展,與其他國家交往[2]:17。中央政府作為國家代表,要承擔保全之責任,使國家免受傷害,健康生長[2]:17。地方政府作為中央政府之組成分子,無須亦無從顧及整個國家之安全等問題,只需要滿足本地區居民生活即可[2]:17。
政府是由於人民需求而建立,主要保障社會秩序正常,維護人民正當權益[2]:17。因此,人民在其生產與生活過程中,必然與政府發生聯繫,政府也時刻承擔着為人民提供服務之義務[2]:17。人民不可能直接涉及到中央政府,而必須由地方政府來滿足人民各種利益要求[2]:17。諸如民主制度所要求廣泛公民參與等問題,事實上只是人民與地方政府之關係[2]:17-18。當代國家地大人廣,難以使人民直接參與中央政府事務,或影響中央政府政治決策[2]:18。地方自治為人民政治參與提供條件[2]:18。在地方自治制度中,人民直接選舉地方議會和地方政府官員,通過某種形式直接參與地方管理、行政及訴訟等事務[2]:18。這滿足人民政治需求,又符合政治治理之民主原則和精神[2]:18。地方自治是一種當代政治統治有效形式[2]:18。
權力有其必要,但需要適當限制和分散行使[2]:18。在統一國家裏,權力集中可以高度整合國家,由上而下穩定政治秩序[2]:18。如果事權不一,那將國家分裂,人民無所適從[2]:18。但是,權力集中並不意味所有權力應集中至中央政府手中[2]:18。高度集權會給國家和人民帶來危害,因此需要按照權力分散原則,適當縱向和橫向分佈權力[2]:18。地方自治是縱向分佈權力,使地方政府獲得某些中央政府所不得干預之自治權,實現權力在中央政府與地方政府之間、在不同地方政府之間分散行使,同樣有利國家正常運行[2]:18。
地方分权大多為联邦制国家或实行地方自治之國家所採用[1]:1380。
除军事、外交等全国性重要事项,由中央政府统一掌管外,凡地方可以处理的事项,如工农业、商业等,均由地方政府负责。有的如交通、财政等项,则由中央与地方分管。在該制度下,中央和地方之权力均由宪法規定,各有其範圍[1]:1380。自治政治是民主政治最高形態[2]:20。地方政府在法定範圍內行使其职权,但同時执行中央委托的全国性政务[1]:1380。
地方自治是地方享有一定自治權力的管理制度[1]:1380。資產階級革命初期,資產階級為反對封建專制,要求參與政權而提出[1]:1380-1381。自治政治作為民主政治最終發展,使人民徹底實現自我管理[2]:21。實行地方自治的國家,一般在法律上規定,地方居民可以選舉地方自治機關,管理地方事務[1]:1381。
現代自治政治是一種依法自治,在中央政府統一管轄下,依照憲法和中央政府制定之其他法律,以及地方政府自行制定不抵觸中央政府法律精神之法律文件、實行自治之政治[2]:27。自治政治是有規則、有秩序之政治形態,不是無政府主義、為所欲為[2]:27。
依法自治是國家統一之基礎,是地方自治政治基本前提[2]:28。政治民主與依法自治不可分離,民主需要法治,按照民主和法治原則治國[2]:28。因此,要用民主政治原則處理地方自治政府問題,用法律規範地方政府地位和自治範圍[2]:28。因為民主聯繫權力分散行使,而自治是權力分散行使之重要舉措,所以民主也需要自治[2]:28。在法律規範下實行地方自治,使民主政治原則貫徹到地方政府層面,是現代政治發展必然趨勢[2]:28-29。在現代社會,政府社會責任日益增強,所以中央政府處於既負責任、又力不從心之困境[2]:29。通過法律規範,使地方政府獲得廣泛自治權,既可減輕中央政府對社會之沉重負擔,又可使中央政府與地方政府連成一體,共同履行當代政府對社會之職責[2]:29。
從表面上看,地方割據或分裂似乎是爭取一種權力結構,由地方自我管理[2]:29。但是,地方割據或分裂實質上是地方對抗中央,以擺脫中央甚至另組政府,從而破壞國家統一[2]:29。根本區別正是建立在依法自治原則基礎上[2]:29。在地方自治政治中,自治地位及權力範圍和界限由統一之國家法律確定;而在地方割據或分裂情況下,統一法律被拋棄,侵害國家主權[2]:29。因此,現代國家主張地方自治,並努力創造地方自治條件,但都反對地方割據或分裂[2]:29。
規範自治之法律,一般有憲法確認地位[2]:31。即以國家根本法確定其轄區地方政府自治地位[2]:31。
地方政府雖然是國家一部分,但是相對於中央政府來說佔有甚麼地位,則表現不同形態[2]:31。即使是在現代一些集權制國家,雖有地方政府之名,由於沒有自治權,實際上沒有其獨立地位[2]:31。因此,通過憲法來規定地方政府自治地位,是自治政治重要特徵[2]:31。憲法一般不涉及地方自治政府具體自治範圍和權力界限,僅僅制定自治一般原則[2]:31。中央政府承認地方政府自治權利,並保證地方政府行使這些權利[2]:31。地方自治政府必須按照自治原則來組織地方議會和地方政府[2]:31。
在實行地方自治之國家,一般還制定地方自治法律,以具體規定地方自治權利[2]:31。在有些國家,某些專項法律或法律文件也涉及地方自治權之規定[2]:33。某一地方政府還可以申請中央議會通過一項私法案而獲得權力[2]:33。因倡議頗費周章,現在實踐中並不多見[2]:33-34。在英國,地方政府還可以通過臨時命令獲得許多特殊權力;有時大臣特別命令也能起到法律文件作用[2]:34。按規定,地方政府得向有關大臣提出計劃,大臣往往先舉行聽訊會,然後才準施行[2]:34。只要議會不否決大臣命令,即可授予地方政府以法定權力[2]:34。
自治政治範圍都是所謂地方事務,而國家事務由中央政府管轄,不屬自治範圍[2]:38-39。
所謂地方事務,大致包括地方議會選舉及地方政府組成、地方治安、教育、地方規劃和公共衛生等事項[2]:39-41。地方自治機關由當地選民直接選舉產生,是實行地方自治重要前提[2]:39。地方治安即警察權,很多國家由地方政府行使,直接與地方自治政府形成有關[2]:39-40。在西方國家,早期人們把地方政府稱為「守夜人」,職能主要是地方治安[2]:40。地方政府一般管理教育事務,主要是初等教育及中等教育[2]:40。隨着社會發展和進步,公民受教育是權利和義務[2]:40。地方規劃,包括財政預算、市政建設、保護土地和運用資源等,當由地方自治機構管理[2]:40。公共衛生是地方自治政府一項重要職責範圍,儘管似乎不太起眼[2]:40。政府對社會之責任在公用服務事業,如在地方轄區內修橋補路、供水、供電、社會救濟、社會福利等[2]:41。
能說明自治政治之本質,是其實際運行,而不是其靜態規範[2]:78。在實行地方自治國家,中央政府在確保統一法律前提下,往往允許地方政府制定不與中央法律相抵觸之地方法規和單行條例,並自由裁量執行[2]:86。在特別行政區自治地方,地方政府擁有制定法律權力,不僅可以保留並制定與中央政府法律體系不一致法律,還具有獨立司法制度和終審權[2]:86-87。很多國家即使實行自治政治,地方政府很大部分財政來源於中央政府各種形式撥款,中央政府由此來鼓勵或阻礙地方政府某種活動,或者監督地方政府實施中央政府某項地方計劃[2]:87。種種不同情況,決定地方自治政府與中央政府不同關係模式[2]:87。
自治政治是自我管理,具有一級地方政府某些治理社會之權力[2]:87。從主權管轄角度來看,中央政府統治權力可以管轄任何一個地方政府[2]:87。但是,一個國家為確保地方政府具有自治權力,往往明確劃分地方政府和中央政府權限關係,體現中央政府管轄對地方政府,和地方政府一定自治權力[2]:87-88。邏輯上,中央政府權力應該是無所不包,無所謂「分」與「不分」或「分到」與「分不到」[2]:88。所謂地方政府與中央政府權限劃分,主要是指地方政府怎樣從中央政府「分到」甚麼權力[2]:88。
確定地方自治政府之自治權限,並不意味着地方自治政府完全擺脫中央政府控制[2]:95。事實上,任何形式以及任何程度之地方自治,都是在中央政府控制下建立並正常運行[2]:95。中央政府控制地方自治政府是國家完整統一之根基[2]:95。中央政府統一立法控制地方政府,把地方自治政府權力規範於憲法、法律範圍內;通過指導、命令、人事任免等行政措施控制地方政府,規範地方自治政府行為;通過財政撥款控制地方政府,提供某些地方事務管理經費[2]:95-99。通過財政控制,中央政府能夠很大程度影響地方自治政府施政[2]:101。
自治政治可以防止中央集權[2]:105。中央政府考慮問題主要是國家統治、政策一致;難以把握不同人民、不同利益以及不同地區治理要求;甚至可能把不一致、不協調地方利益和人民要視為國家異端,從而排斥於政治議程之外[2]:106。高度集權並不能帶來高效率,行政管理效率必然低下[2]:106。自治政治保障地方政府權力,同時也保障中央非集權地位[2]:107。自治政治有效阻止集權,使各級政府對於其管理區域具有確定責任[2]:107。自治政治適應現代複雜政府管理需要;因地制宜,合乎經濟和效率[2]:112-115。在自治政治前提下,地方政府不能向中央政府轉嫁管理事務和推卸管理責任,必須懂得對地方事務之責任;人民也懂得地方事務管理是地方政府所致,對地方政府直接聯繫,便於人民對政府選擇和監督[2]:117。地方政府管理地方事務都是人民身邊事,與人民利益密切相關,為人民所特別關注[2]:118。自治政治鼓勵地方積極,地方政府具有足夠自治權力來管理地方事務,人民參與地方政府管理,促使地方政府及人民為國家發展而努力[2]:117-118。
通過自治政治,可以使人民主動投身於與自己相關生活中,提高自己素質和熱情,使國家生活到運轉[2]:124。人民有條件參與地方事務[2]:125。需要公民具備必要文化素養和平等、自主、守法等基本觀念[2]:127。實行地方自治政治,有效對人民教育和培養[2]:127。
自治政治給予經濟不同扶持和服務[2]:120。國家可以通過地方自治政府,對不同地區不同情況分別治理,使整個國家全面發展[2]:120。由於地方政府建立在基層,與人民直接聯繫,瞭解地方情形,容易制定適合當地經濟政策,鼓勵人民積極從事經濟活動,以推動經濟發展[2]:120-121。自治政府下地方政府與中央政府分享財政權,能夠增強地方政府財政責任,合理使用財政收入,直接為經濟發展服務[2]:121。自治政治可以給地方政府廣泛管理空間,為地方經濟發展創造條件[2]:123。地方政府具有充分自治權力,就可以根據本地特點,認真規劃並積極創造必要基礎和條件,從而直接推動經濟發展[2]:123。政府成本得到控制,間接促進經濟增長[2]:123。中央政府直接管理事務減少,機構和員工大幅削減[2]:123-124。政府開支大減,公民稅收相應減少[2]:124。另一方面,人民直接交給地方政府一定稅收,就能夠直接監督稅收用途,無論政府還是人民,都能夠注意如何用最少耗費幹更多事情,以取得更有效成果[2]:124。
根据 Dennis A. Rondinelli (l'Université du Wisconsin) 及 Echraf Ouedrago (l'Université Laval) 的认同,权力分散主要存在四种不同的类型:
法国有相当长时间的单一制国家历史,因此其行政向来都傾向中央集权。
在行政划分上,中央也握有大部分的职权。惟獨,巴黎作为政治、经济、文化中心,在国家历史中长期扮演着特殊的角色。然而,在现代,这种有强烈偏重的政策正受到越来越大的挑战,尤其它正在阻碍各地区经济社会的平等发展。
“地方分权运动"(décentralisation),旨在提供各地方行政区域以自有职权,异于国家之所有,以令人民选举其权力机关,及保障在整个领土上之公权之平等。权力分散令决定权近于民众,有利导向社区民主。权力下放(déconcentration)则为相异之称谓,旨在通过将中央行政梯队之职能转移于地方,即省长、省级公共事业之负责人或其下属,以提高国家运转之效率。”──国民议会
在法国,第一批地方分权法律(德费尔法 Lois Deferre)在1982-83年间由皮埃尔·莫鲁瓦政府推行。它们是继戴高乐将军的“区域化”计划(于1969年公投中失败)之后的第二次尝试。1982-83年的地方分权运动源于副总理奥利维埃·吉夏尔(Olivier Guichard)在报告《一起生活》(Vivre ensemble)中的倡议,但特别是由于1977年新的政治气候:当时新一代的政治人物和社会党纷纷取得了市级选举的胜利。
让-皮埃尔·拉法兰(时任总理)在2002年和2004年间再次将地方分权改革提上了议事日程,而这新的一波浪潮被称为地方分权的第二幕。这次改革的结果被普遍认为让人失望,因而进行第三幕的要求也已被提出。
权力分散的优点之一,在于它将公共政策的制定更迫近于民众的需要。但同时,由于地区间资源和决策所潜在的不均等,新的区域间不平等的可能性也会被引入。
术语地方分权或去中心化(décentralisation),同时也指称一项土地规划政策,旨在减少巴黎及周边地区在地区发展中所占比重。另一项政策“工业分散”也被提及,特别是五十年代中期,国家试图鼓励工业走出巴黎地区,参与外省的“外援建设”(développement exogène),这个政策之后受到“地方发展”(développement local)的支持者们的强烈批判。
在法国,地区间强烈的落差导致了这种去中心化政策。法兰西岛大区集中了实际上大多数的人口和经济活动。而在外省,许多地方都处于令人担忧的荒废状态。正是这种情况导致了1960年代的雄心勃勃的土地规划政策的出台,这都要感谢土地规划和区域事务评议会(DATAR: la Délégation à l'Aménagement du territoire et à l'Action Régionale)的组建。这项去中心化是通过建立平衡的都市而实施的。
如果法制不完備,中央超越界限剝奪地方自治權力,地方政府僭越權力對抗中央或其他地方,從而發生地方分裂主義現象[2]:130。如果一個國家地區間發展極不平衡,自治政治基礎也就可能受到影響[2]:130。如果國家自治政策不利於減少發展不平衡,就有可能影響地方服從中央前提和基礎,從而滋生地方分裂主義思潮[2]:130。中央政治穩定是自治政治重要基石[2]:130。當中央政府發生裂痕和衝突,地方分裂主義總會抬頭[2]:130。在多民族國家,民族不融洽是導致地方分裂主義重要因素[2]:130。長遠根本解決地方分裂主義,是建立保持國家完整統一、又保障地方具有充分自治權力之政治機制[2]:131。
孫中山認為,地方自治是政治基礎:「日本之強,非強於其堅甲利兵,乃強於其地方組織之健全。不過,他們的這種地方自治,官治氣息很重,是不乎合國民黨民權主義全民政治的要求;但他們的某種精神和方法,在訓政時期卻很可參考,所以仍然有考察的價值。」[3]
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