Административно-процессуальное право

Администрати́вно-процессуа́льное пра́во — это установленные государством общеобязательные правила поведения, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе разрешения индивидуально-конкретизированных дел в сфере государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов; процессуальное право.

Сущность административно-процессуального права

В соотношении с административным процессом

В доктрине распространена точка зрения о том, что понятие административно-процессуального права производно от понятия административного процесса^[1]. В настоящее время чёткое деление теоретической базы практически отсутствует.

Вопрос о понятии и сущности административного процесса является в административно-правовой литературе одним из самых дискуссионных. Существуют различные точки зрения на границы и объём административного процесса.

В настоящее время наиболее широкое распространение получили три подхода к определению административного процесса.

Первый подход возник в 60-е годы ХХ столетия. Согласно ему, административный процесс (в узком смысле) – это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений^[2]. Данная точка зрения рассматривает прежде всего юрисдикционную деятельность органов государственного управления, которая охватывает не только применение мер административного принуждения, но и включает разбор жалоб и заявлений граждан, применение мер дисциплинарной ответственности в административном порядке.

Сторонники второго подхода считают, что административный процесс подразумевает рассмотрение споров, возникающих из административно-правовых отношений судами^[3].

Третий подход к определению административного процесса состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются так называемые отношения положительного управленческого характера, возникающие при применении регулятивных норм материального права. Таким образом административный процесс включает в себя всевозможные управленческие действия, реализуемые для осуществления функций и целей управления, решения его задач. Этот процесс иногда называют организационно-процедурным или позитивным административным процессом, т.е. процессом в широком смысле, который охватывает все случаи применения норм материального административного права^[3].

Таким образом, административный процесс (в широком смысле) – это процесс самой исполнительной деятельности органов государственного управления, т.е. процессуальные формы её осуществления.

Процессуальная деятельность положительного характера, имеющая своей целью применение норм материального права, регулирующих осуществление исполнительно-распорядительной деятельности, должна осуществляться в соответствии с определёнными общими правилами и в определённой последовательности.

Так, по единым правилам должен осуществляться: процесс разработки и принятия административно-правовых актов; реорганизация и ликвидация различных органов управления; реализация запретов, разрешения и прямых предписаний; реализация контрольно-надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и прочих полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти и т.д.

В целом, исходя из понимания административного процесса как в узком (правоохранительном) смысле, так и в широком (правоприменительном) смысле, следует, что основу для формирования понятия административно-процессуальная деятельность, включающая в себя административно-юрисдикционную и административно-процедурную деятельность.

Административно-процессуальное право как группа правовых норм

Термин «административно-процессуальное право» в литературе часто используется как синоним термина «административно-процессуальное законодательство»; также употребление возможно для характеристики комплекса административно-процессуальных норм^[4].

Отсутствие единого подхода к характеристике административного процесса порождает дискуссию о сущности административно-процессуального права^[4].

Первая точка зрения заключается в том, что административно-процессуальное право является институтом административного права (юрисдикционный подход)^[4].

Сторонники второй позиции считают, что административный процесс (как совокупность норм права) регламентирует отправление правосудия по административным делам (судебный подход)^[4].

Приверженцы управленческого подхода (изначально сформировался применительно к характеристике административного процесса как деятельности) утверждают, что право регулирует лишь порядок разрешения индивидуальных дел в сфере государственного управления^[4]^[3].

В последнее время появилась ещё одна точка зрения, которая включает в себя регулирование административных процедур, юрисдикции и судопроизводства (комплексный подход, также сформированный при характеристике процесса)^[4]^[3].

В науке также нет единого понимания о том, чем является административно-процессуальное право с точки зрения системы права: самостоятельной отраслью, подотраслью либо частью административного права^[4]^[5].

В силу развития общественных отношений и их регулирования не исключено появление иных точек зрения со временем.

Особенности административно-процессуального права

нормы не систематизированы, однако интегрированы в отдельные институты административного права;
вторичный характер процессуальных норм: эффективное применение положений материального права требует процессуальной регламентации;
неоднородность источников. Нормы административного процесса могут быть как в законах, так и в подзаконных актах;
тесная связь с материальными нормами различных отраслей права (конституционное, земельное и пр.)^[6].

Характерные черты административного процесса

Характерными чертами административного процесса являются:

1. административный процесс – это вид юридического процесса;

2. он представляет собой последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности;

3. административный процесс является формой реализации материальных норм административного права, формой властной деятельности субъектов исполнительной власти;

4. его целью является достижение определённых юридических результатов, разрешение конкретных юридических дел;

5. административный процесс регламентируется многочисленными административно-процессуальными нормами, а содержанием его являются управленческие профессиональные отношения, возникающие между субъектами процесса;

6. в ходе всего административного процесса оформляются специальные документы;

7. в некоторых случаях он может осуществляться не только во внесудебном, административном, но и в судебном порядке;

8. сфера применения административного процесса не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений.

В ходе правоприменительной деятельности органов государственного управления иногда на основании административно-процессуальных норм применяются материальные нормы иных отраслей права: налогового, земельного, финансового, трудового и т.д. Административный процесс - это часть управленческой деятельности государства. При этом он представляет собой вполне самостоятельное правовое явление, характеризующееся определённым назначением, обладающее своей спецификой, формами и методами осуществления на основе соответствующих юридических правил. Будучи органической частью управленческой деятельности, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах, лежащих в основе государственного управления. Однако как специфическая деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти и других компетентных субъектов, связанная с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, административный процесс в целом и все составляющие его виды производств осуществляются на основе специальных принципов. Принцип законности состоит в требовании не только строгого и надлежащего исполнения законов и основанных на них иных правовых актов, но и надлежащего применения этих актов. Последнее обстоятельство имеет первостепенное значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение норм материального права к конкретному случаю.

Принцип заинтересованности масс в осуществлении и результатах административного процесса есть конкретизация более общего принципа участия масс в государственном управлении. Действие этого принципа обусловлено отсутствием противоположных интересов у государства и личности. Этот принцип создает благоприятные условия для использования различных форм помощи органам государственного управления со стороны общественности.

Принцип быстроты процесса является следствием оперативности, как свойства управленческой деятельности. С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определённой юридической гарантии реализации гражданами их прав и охраняемых законом интересов. Поэтому действующее законодательство в ряде случаев устанавливает точные сроки, в течение которых должно быть осуществлено производство по тому или иному административному делу.

Принцип охраны интересов государства и личности в административном процессе направлен прежде всего, против различных проявлений формализма при рассмотрении административных дел. Вместе с тем он имеет и другую сторону. Последовательный, полный и неуклонный учёт интересов государства и личности самым непосредственным образом отражается на эффективности административного процесса и составляет обязанность любого органа или должностного лица, рассматривающего административное дело. В его задачу входит также обязанность следить за надлежащим использованием сторонами своих прав, чтобы это не повредило интересам государства и общества.

Принцип гласности процесса предполагает ознакомление широких слоев населения с решением тех или иных вопросов, находящихся в компетенции соответствующих государственных органов.

Принцип объективной истины обязывает орган, рассматривающий дело, использовать все имеющиеся в его распоряжении возможности для привлечения доказательств, относящихся к делу, учесть и правильно оценить доказательства, представленные другой стороной, дать им правильное истолкование.

Принцип равенства сторон в административном процессе вытекает из общего принципа, согласно которому все граждане равны перед законом в том смысле, что на каждого гражданина, на каждое должностное лицо, независимо от его служебного положения, нормы закона распространяются в совершенно равной степени.

Принцип национального языка предполагает, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если не владеет языком, на котором ведется производство.

Принцип самостоятельности принятия решения при рассмотрении административных дел означает, что, во-первых, вышестоящий орган без особой на то необходимости не должен вмешиваться в правомерные действия нижестоящего органа или должностного лица, а, во-вторых, орган или должностные лица не могут перекладывать обязанности по разрешению дел, входящих в круг их полномочий, на нижестоящие инстанции.

Принцип двустепенности административного процесса означает такое правило, согласно которому участники разбирательства по административному делу и, прежде всего, стороны, чьи права и интересы устанавливаются в ходе процесса, могут обжаловать любое первичное действие органа или лица, рассматривающего данное дело. Особо следует подчеркнуть, что обжалованию может подлежать решение первой инстанции в соответствующую вторую инстанцию - в вышестоящий орган государственного управления, суд или какой-либо другой орган, в зависимости от характера административного дела или законодательного установления. Вместе с тем принцип двустепенности административного процесса исходит из нецелесообразности обжалования решения второй инстанции в соответствующие вышестоящие органы. Например, решение городского (районного) суда, вынесенное по жалобе гражданина на постановление административной комиссии, является окончательным и обжалованию не подлежит. Однако наше законодательство иногда запрещает обжаловать некоторые первичные административно-процессуальные действия. Например, постановление районного (городского) суда (судьи) о наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежит.

Действующее законодательство закрепляет также принцип ответственности должностных лиц и служащих за ненадлежащее ведение процесса, который предполагает, что должностные лица, виновные в нарушении правил процесса или принятия незаконного акта, несут дисциплинарную или иную ответственность.

Структура административного процесса

Структура административного процесса

В настоящее время ученые-административисты не пришли к единому мнению по поводу границ и объёма административного процесса. Как следствие, существуют многочисленные точки зрения на структуру административного процесса. Объединяет их сложившееся в отечественной правовой науке и юридической практике устойчивое представление о производствах, как составных элементах структуры административного процесса. При этом понятие “процесс” и “производство” соотносятся как общее и особенное. Иными словами, процесс – есть сумма производств, а производство – органическая часть процесса.

Если административный процесс есть порядок разрешение индивидуальных дел в сфере государственного управления, то административное производство – это уже порядок рассмотрения и разрешения какой-то определённой категории дел в сфере управления.

Иными словами, административное производство как часть административного процесса – это особый вид административной деятельности по разрешению дел определённой категории, на основе общих и специальных процессуальных норм.

Ещё раз подчеркнем, что в юридической литературе пока нет однотипного взгляда на вопрос о структуре административного процесса из-за различного толкования авторами понятия процесса вообще.

Так, в учебнике “Административное право” под редакцией Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова указано, что административный процесс представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств, система которых может быть сведена к двум обобщенным группам:

- юрисдикционное производство;

- процедурное производство.

В свою очередь, по их мнению, процедурное производство включает в себя такие его виды, как:

- лицензионно-разрешительное;

- регистрационное;

- по принятию правовых актов управления.

Наиболее же ярко выраженными вариантами юрисдикционного производства являются:

- производство по делам об административных правонарушениях;

- дисциплинарное производство;

- производство по жалобам;

Несмотря на некоторые особенности и различия, все названные виды административных производств имеют общие характерные черты, дающие основание говорить о каждом из них как о составной части общего понятия административного процесса. Вот некоторые из них.

Во-первых, административные производства осуществляются в сфере государственного и представляют собой нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединённых общностью предмета.

Во-вторых, каждый вид производств осуществляется преимущественно органами государственного управления и лишь некоторые группы дел в соответствии с действующим законодательством разрешают иные органы, их должностные лица.

В-третьих, общественные отношения, возникающие в ходе осуществления каждого вида производств, регулируются административно-процессуальными нормами.

Примечания

↑ Административно-процессуальное право: учебник (рус.) / под ред. д-ра юрид. наук, проф. А.И. Каплунова. — СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2015. — С. 31. — 376 с. — ISBN 978-5-91837-046-9, УДК 342(075.8), ББК 67.401(я73).
↑ Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: учебник (рус.). — 2-е изд., перераб. и доп.. — СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2008. — С. 204. — ISBN 978-5-93916-459-7.
↑ ¹ ² ³ ⁴ Административно-процессуальное право: учебник (рус.) / под ред. д-ра юрид. наук, проф. А.И. Каплунова. — СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2015. — С. 11-13. — 376 с. — ISBN ISBN 978-5-91837-046-9, УДК 342(075.8), ББК 67.401(я73).
↑ ¹ ² ³ ⁴ ⁵ ⁶ ⁷ Административно-процессуальное право: учебник (рус.) / под ред. д-ра юрид. наук, проф. А.И. Каплунова. — СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2015. — С. 28-30. — 376 с. — ISBN 978-5-91837-046-9, УДК 342(075.8), ББК 67.401(я73).
↑ Сургутсков В. И. Административный процесс: основные подходы к пониманию и место в современной системе административного права России // Научный вестник Омской академии МВД России. — 2018. — Вып. 3 (70). — С. 39–44. — ISSN 1999-625X.
↑ Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учебник для вузов (рус.). — 2-е изд.. — М.: Норма, 2005. — С. 584. — 799 с. — ISBN 5-89123-911-6, УДК 342.9(075.8), ББК 67.401я73.