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Il termine legislatore (dalla lingua latinalegis, della legge, e lator, -oris, che porta, che emana), in diritto, viene utilizzato per indicare chi emana le leggi. Esso definisce cioè l'organo a cui è affidato il potere legislativo.
Tipologia
Generalmente il ruolo è ricoperto in modo vario a seconda delle forme di governo, ad esempio:
nelle dittature esso è esercitato esclusivamente dal dittatore, o magari anche da altri organi sui quali il primo ha una forma di controllo assoluto;
La legislazione si colloca in uno spazio intermedio tra la politica (che, come "arte del possibile"[2], è libera nei suoi contenuti) e l'amministrazione (che opera secondo uno schema predeterminato per legge[3] ed è quindi vincolata al suo rispetto).
Negli Stati privi di una Costituzione scritta, la discrezionalità del legislatore non conosce limiti (nel Regno Unito essi furono fissati dallo Human Rights Act, in ossequio alla Corte di Strasburgo, soltanto nel 1998)[4] in quanto not-justiciable matters. Laddove invece la Costituzione è scritta ed è rigida, entro strettissimi limiti le scelte di merito operate dal Legislatore sono sindacabili dalla Corte costituzionale.
Stati Uniti d'America
La deferenza della Corte suprema degli Stati Uniti d'America nei confronti del Legislatore raggiunse il suo apice nella sentenza Katzenbach v. Morgan del 1966, ove fu statuito che «non esiste all’interno della Costituzione un principio che vincoli l’operato del legislatore all’interpretazione della Corte»[5].
Tuttavia nella successiva giurisprudenza costituzionale s'è andata affermando la supremazia del diritto costituzionale sul diritto parlamentare e del Giudice costituzionale sull'Organo legislativo[6].
Italia
Epoca statutaria
Lo Statuto albertino, del Regno d'Italia unitario, all'art. 3 prevedeva che:
«Il potere legislativo sarà collettivamente esercitato dal Re e da due Camere: il Senato, e quella dei Deputati.»
Già la Corte di cassazione di Torino, con sentenza 8 giugno 1854, aveva rivendicato il diritto all’interpretazione della norma statutaria, affermando: “l’autorità giudiziaria è devoluta esclusivamente all’ordine giudiziario; ogni magistrato o tribunale è giudice della propria competenza, ed essa si estende, tranne i casi eccettuati, a conoscere sì dell’azione che dell’eccezione; la sentenza deve pronunciarsi in conformità delle leggi, e prima fra di esse è lo Statuto fondamentale del Regno”. La relazione dell’onorevole Cadorna, presentata il 4 maggio 1855 alla Camera dei deputati, confutò però tale argomento[7].
Pur tuttavia, già sotto il regime statutario si era addivenuti, in via di principio, a non escludere l'esistenza di limiti alla legislazione, sia pure non direttamente riferiti alla discrezionalità ma soltanto alla forma dell'atto legislativo[8].
«La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere.»
Alla funzione legislativa concorrono però anche altri organi costituzionali (Governo, Presidente della Repubblica). L'art. 76 prevede infatti che:
«L'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per un tempo limitato e oggetti definiti.»
L'art. 77 poi prevede che:
«Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria.
Quando, in casi straordinari di necessità e urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro 5 giorni.»
Nella giurisprudenza costituzionale italiana è riconosciuta al legislatore, nella sua "discrezionalità lata", la possibilità di trovare soluzioni che riflettano "modi di equo contemperamento delle contrapposte ragioni dei soggetti" (Corte costituzionale, sentenza n.171 del 1974), delle quali è in qualche modo tenuto a cogliere "le esigenze sociopolitiche" sottese (così Corte costituzionale, sentenza n. 248 del 1986). Svincolata da un'accezione meramente privatistica, l'esigenza di ragionevole bilanciamento degli interessi in gioco per la Corte costituzionale (sentenza n. 420 del 1991) è in questi casi connessa al principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.[9].
Drafting
Le osservazioni di studiosi che avevano a lungo analizzato le lacune in materia di progettazione legislativa (Predieri, Manzella) hanno portato alla valorizzazione dell’attività di consulenza in materia di drafting: questo termine – letteralmente attività di redazione dei testi normativi – può essere inteso in un significato formale ed uno sostanziale. Il drafting formale consiste nell’elaborazione dei provvedimenti legislativi rileggendo e rispettando le norme stilistico-formali inerenti alla struttura del testo. Quello sostanziale dovrebbe invece fornire le linee d’azione da osservare per raggiungere un obiettivo determinato mediante l’attività di normazione. Si tratta, in sostanza, di due pratiche differenti: quella formale assume un carattere preminentemente tecnico, mentre l’altra dovrebbe essere di una certa rilevanza sul piano delle politiche sostantive.
Le tecniche di redazione delle leggi (e della normazione in genere) sono quindi sempre più[10] oggetto di un'apposita elaborazione, che in determinati casi assume caratteri cogenti o quanto meno di soft law[11]. In ogni caso, in Italia la creazione di un comitato (politico) ad hoc per la legislazione, alla Camera dei deputati, è giunta assieme all’impiego, compiuto in entrambe le Camere, di risorse amministrative specializzate nel drafting. Per portare a termine entrambi i compiti è presente in ciascuno dei due rami dell’assemblea un apposito organismo amministrativo (l’ufficio drafting alla camera, il servizio drafting al senato), ma concorrono alla svolgimento di tale funzione anche l’ufficio studi e le segreterie delle commissioni permanenti"[12].
^Otto von Bismarck, intervista 11 agosto 1867 con Friedrich Meyer von Waldeck del St. Petersburgische Zeitung: Aus den Erinnerungen eines russischen Publicisten. 2. Ein Stündchen beim Kanzler des norddeutschen Bundes. In: Die Gartenlaube (1876) p. 858; ristampato in Fürst Bismarck: neue Tischgespräche und Interviews, Vol. 1, p. 248.
^Anche quando è esercizio di attività discrezionale, consiste nell’esercizio dei poteri di supremazia che nasca dall’individuazione di un fine di interesse pubblico, da conseguire con il migliore apprezzamento dei mezzi a disposizione: Massimo Severo Giannini, Diritto amministrativo, I, Milano, 1970.
^C. PIPERNO, La Corte Costituzionale e il limite di Political Question, Milano 1991, p. 93.
^Sentenza U.S. Supreme Court 26 giugno 2014 (National Labor Relations Board v. Noel Canning) n. 12-1281, Opinion of the Court, pp. 35-36.
^Mancini-Galeotti, Norme ed usi del Parlamento italiano, Roma, Tipografia della Camera dei deputati, 1887, p. 515.
^M. Meccarelli, La questione dei decreti-legge tra dimensione fattuale e teorica: la sentenza della Corte di cassazione di Roma del 20 febbraio 1900 riguardo al r.d. 22 giugno 1899, n. 277, in Historia constitucional, n. 6 del settembre 2005, §§ 12 e 22.
^Franco Modugno, Ancora sulla mancata determinazione del thema decidendum e sull’«eccesso di potere legislativo», in «Giur. cost.», 1982, p.p. 2091; Gino Scaccia, Eccesso di potere legislativo e sindacato di ragionevolezza, in Politica del diritto, settembre 1999, pp. 387-422.
^Peter Butt, Richard Castle,Modern legal drafting: a guide to using clearer language, Cambridge university press, 2001, ISBN 0-521-80217-2.
^Il drafting legislativo : il linguaggio, le fonti, l’interpretazione : del modo di fare le leggi e dei suoi effetti: atti del convegno, Bari, Castello Svevo, 14-15 ottobre 2005 a cura di Remigio Perchinunno, Napoli : Edizioni scientifiche italiane, 2007, Quaderni della Rassegna di diritto civile, ISBN 978-88-495-1488-9.
^C. De Micheli e L. Verzichelli, Il Parlamento, Bologna, Il Mulino, 2004, pp. 283-284 (ed. digit.: 2009, doi: 10.978.8815/142597, Capitolo sesto: La nuova amministrazione del parlamento, doi capitolo: 10.1401/9788815142597/c6).
