תיקון מס' 109 לחוק הביטוח הלאומי

פרטי החוק
תאריך חקיקה	27 ביולי 2008
תאריך חקיקה עברי	כ"ד בתמוז תשס"ח
גוף מחוקק	הכנסת השבע עשרה
תומכים	27
מתנגדים	0
חוברת פרסום	ספר החוקים 2169, עמ' 671
הצעת חוק	ממשלתית
משרד ממונה	משרד הרווחה
נוסח מלא	התיקון המלא

"חוק לרון" הוא כינוי לתיקון משנת 2009 לחוק הביטוח הלאומי,^[1] אשר צמצם את הפגיעה בקצבת הנכות של מקבלי קצבת נכות היוצאים לעבוד, ובכך עודד נכים להשתלב בשוק העבודה. מקור הכינוי בשמו של יושב ראש הוועדה שהמליצה על תיקון זה, השופט אפרים לרון. החוק מוכר גם בכינוי החוק לשילוב נכים בעבודה.

חוק זה, שנחקק בשנת 2009 ביוזמת שר הרווחה יצחק הרצוג, קובע כי אנשים עם מוגבלויות שהשתלבו בשוק העבודה יוכלו להמשיך לקבל קצבת נכות כללית באופן בו ההכנסה מהשכר והקצבה תהיה תמיד גבוהה יותר מההכנסה מהקצבה לבדה.^[2] טרם חקיקה זו קצבת הנכות נשללה מהזכאים שיצאו לעבוד באופן מלא.

החוק נחקק בעקבות המלצות ועדת לרון, שקמה לאחר הפגנות הנכים הגדולות בסוף שנות ה-90 ותחילת המאה ה-21 שיזם מטה מאבק הנכים. הפגנות אלה הביאו את סוגיית הקצבאות לקדמת המאבק. הקמת מטה המאבק של הנכים בעקבות שביתת הנכים של 1999 והובלתו את השביתה של 2001–2002 ביטאו שינוי בדרכי הפעולה כמו גם באופן ארגון המאבק. במאבק זה אנשים עם מוגבלויות עצמם הם שעמדו בחזית על פי העיקרון ״שום דבר עלינו בלעדינו״. שיטות המאבק שנקטו לא היו משפטיות מקצועיות, אלא התאפיינו במאבקי רחוב ובפעילות שטח.^[3]

ועדת לרון היא ועדה ציבורית שהוקמה ב-2005 כתוצאה מהסכם לסיום שביתת הנכים ב-2002 שנחתם בין הממשלה ובין מטה מאבק הנכים. הוועדה נקראה על שם השופט אפרים לרון, שעמד בראשה. מלבדו היו חברים בהרכב אישי ציבור ואקדמיה מתחום הכלכלה, העבודה הסוציאלית והשיקום וכן נציגים מהממשלה ומהמוסד לביטוח לאומי. את ציבור הנכים ייצגו אריה צודקביץ, רוני שכטר ויואב קריים ששימש כנציג ללא זכות הצבעה. על פי החלטת הממשלה, מטרת הוועדה הייתה לעודד נכים להצטרף לשוק העבודה.^[4]

הוועדה פרסמה בשנת 2005 את "דוח לרון".^[5] שמו המלא הוא: "דו"ח הוועדה הציבורית לבדיקת ענייני הנכים ולקידום שילובם בקהילה". עיקרו של הדו"ח הוא קביעת דרכים לעידוד אנשים עם מוגבלות להשתלב ולהתמיד בשוק העבודה על ידי שיפור תנאיהם של מקבלי קצבת נכות כללית העובדים באמצעות הפחתה הדרגתית של הקצבה, ככל שגדלה ההכנסה מהעבודה.

ועדת לרון דנה בתשע המלצות, אולם רק המלצה מספר 1 (כפי שיפורט להלן) יושמה באמצעות התיקון לחוק.

1. רפורמה בשיטת התשלום של הקצבאות – הוועדה המליצה על הנהגת שיטה לפיה לא יופסק תשלום הקצבה בבת אחת, לאחר השתכרות לא גדולה, אלא הקצבה תופחת באופן הדרגתי, כך שהכנסתו הכוללת של מקבל הקצבה תמשיך ותגדל ככל שתגדל הכנסתו מעבודה, עד לרמת שכר הקרובה לשכר הממוצע במשק.
2. גידול במספר המועסקים מקרב אנשים עם מוגבלות ושיפור המסגרת הארגונית לטיפול בקליטתם. כדי להביא לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה לא די בעידוד הנכים אלא יש גם ליצור תנאים שיקלו על קליטתם בתעסוקה על ידי המעסיקים. הוועדה פירטה מספר תנאים לכך.
3. עידוד התעסוקה הנתמכת – ליווי ותמיכה בקליטה והשתלבות בעבודה של נכים שיכולתם התפקודית עולה על זו של אלה המשולבים במפעלים מוגנים ואינה מספקת לקליטה עצמאית בשוק החופשי והמהווים חלק ניכר מציבור הנכים.
4. ריכוז פעולות השיקום – בתחום השיקום בכל תחומי החיים (תעסוקה, דיור, התאמות, פנאי ועוד) המליצה הוועדה על הקמת מנהל לשירותי שיקום אשר יהווה, בשלב הראשון, יחידה במשרד הרווחה וימלא את הפונקציות שאותן ממלאים מספר גורמים ובכללם אגף השיקום והאגף לטיפול באדם המפגר.
5. ועדות רפואיות – הוועדה המליצה להביא לאיחוד הוועדות הרפואיות השונות תחת קורת גג אחת, תוך הקמת יחידה מרכזית אשר תרכז את הטיפול בתחום זה ותפעל מתוך מגמה לרכז את הבדיקות, ככל האפשר במסגרת ועדה רפואית אחת.
6. חינוך וסיוע במעבר מלימודים לעולם העבודה – הקמת מערך הדרכה ותמיכה למשפחות והקצאת שעות לימוד לפיתוח מיומנויות תעסוקתיות ולהכנה לתעודת בגרות מלאה ולתעודה מקצועית לתלמידים עם מוגבלות.
7. עידוד פעולות תרבות, חברה ופנאי – אשר נועדו לתת אפשרות לציבור הנכים לנצל באופן פרודוקטיבי את שעות הפנאי שלהם ולצאת מן הבדידות החברתית הנובעת מן המגבלות הבריאותיות.
8. ריכוז מידע על אוכלוסיית הנכים בישראל והקמת ועדת מעקב – בהקמת מאגר נתונים מקיף וכולל של אוכלוסיית אנשים עם מוגבלות אשר יסייע בקביעת המדיניות ויתרום לשיפור ולייעול עבודת הגורמים המטפלים.
9. אוטונומיה והשתלבות בחברה – הוועדה המליצה לסייע בהקמת ארגון יציג, אם תתבקש לכך על ידי הנכים.

כאמור, החוק מתייחס רק להמלצה הראשונה הנוגעת לרפורמה בשיטת התשלום של הקצבאות. להלן פירוט עיקרי החוק.^[6]

• למי שנקבעה דרגת אי כושר יציבה, הדרגה לא תיבדק מחדש עם צאתו לעבודה.
• קצבה חדשה – קצבת עידוד, תשולם במקום קצבת הנכות, למי שהכנסתו מעבודה עולה על הסכום שנקבע בחוק. בכך יישמר העיקרון, לפיו הסכום הכולל שיתקבל מעבודה ומקצבה יהיה תמיד גבוה יותר מקצבת נכות בלבד.
• הסכום הכולל שיתקבל מעבודה ומקצבה, יהיה תמיד גבוה יותר מסכום הקצבה בלבד. לכן ככל שמרוויחים יותר מעבודה, סך ההכנסות הכוללות יגדל.
• לא תופסק הזכאות להטבות נלוות על-פי הכללים שנקבעו.
• זכאי שהפסיק לקבל את קצבת הנכות מאחר שהתחיל לעבוד או מפני שהכנסותיו מעבודה עלו, יהיה מוגן ברשת ביטחון למשך 3 שנים. כלומר במשך 3 שנים מיום שהפסיק לקבל את הקצבה, אם יפסיק לעבוד או שהכנסותיו ירדו שוב, יוכל לשוב ולקבל את קצבת הנכות בלי לעבור בדיקה מחדש.
• נקבעו 4 דרגות אי-כושר: 60%, 65%, 74% או 100%.

על פי נתוני מנהל המחקר של המוסד לביטוח לאומי (2015), סך כל ההכנסות של מקבלי קצבאות הנכות שיצאו לעבוד עלו מאז התיקון לחוק.

פינטו וסטרבצ'ינסקי (2015)^[7] טוענים כי החוק גרם לעלייה בהשתתפות של מקבלי קצבאות נכות בשוק העבודה, בעיקר בקרב אנשים שהחלו לקבל קצבה לאחר שנת 2009. לדבריהם, ייתכן כי למקבלי הקצבה החדשים הייתה גמישות גבוהה יותר בהשוואה למקבלי הקצבה הוותיקים שנשארו באותם דפוסי התנהגות מהעבר.

מנגד, ישנם רבים הטוענים כי החוק לא השיג את מטרתו:

1. לא התרחש גידול משמעותי ביציאה של מקבלי קצבאות נכות כללית לשוק העבודה. "מבדיקת שיעורי התעסוקה משנת 2005 ועד שנת 2011 עולה כי מאז הוגש דוח ועדת לרון לא חל המפנה המצופה: שיעור התעסוקה של מקבלי קצבת נכות כללית עלה בחמש נקודות האחוז. גם לאחר שנת 2009, מועד הכניסה לתוקף של התיקון, שיעור העסקתם של מקבלי קצבת נכות היה 18%. בשנת 2011 – עדיין נמוך משמעותית בהשוואה לשיעור ההעסקה של אנשים ללא מוגבלות, שהוא 74%. אמנם חלק מהאנשים עם מוגבלות אינם מסוגלים לעבוד, אך גם הגופים המוזכרים לעיל הכירו בכך שהגידול בשיעורי התעסוקה בקרב מקבלי קצבת נכות כללית מאז נחקק חוק לרון אינו מספק".^[8]
2. החוק מורכב מאוד וקשה להבנה על ידי הזכאים – הקריטריונים אינם ברורים דיים, החישובים מסובכים ומבוססים על פרמטרים רבים אשר הופכים את החוק ללא נגיש ולא בהיר דיו.^[9]
3. אין מספיק מודעות בקרב ציבור האנשים עם מוגבלות לאפשרויות הגלומות בחוק.
4. חשדנות כלפי החוק והמוסד לביטוח לאומי – בתקנות החוק בנוגע לזימון נכים לוועדות רפואיות נקבע כי הביטוח הלאומי רשאי לערוך בדיקה מחדש של תנאי הזכאות. כך שעלול להיווצר מצב בו הזכאות לקצבה נפגעת או אף נשללת, מצב המרתיע אנשים רבים מלצאת לעבודה.
5. לא הוקם גוף אחד האחראי על יישום הרפורמה – העבודה מול ציבור מקבלי הקצבאות והמעסיקים מתחלקת בין אגף השיקום במוסד לביטוח לאומי, המטה לשילוב נכים בעבודה במשרד הכלכלה, ומשרדי הרווחה והבריאות. "רבים מן המכשולים והחסמים העומדים בפני אנשים עם מוגבלויות בבקשם למצוא עבודה, קשורים בבעיות עומק מבניות ומתמשכות המבוססות על משולש יחסים מורכב בין מעסיקים, מועסקים והמדינה. כל עוד אין שירות חברתי-משפטי, ברור שהנטל כולו נופל על כתפי אנשים עם מוגבלויות: הם אלו שאפשרויות רבות בתחום הפרנסה והמימוש העצמי בתחום העבודה חסומות בפניהם. הם אלו שרבים מקרבם חיים חיי אבטלה ועוני, שורדים בעזרתן של קצבאות נכות וקצבאות הבטחת הכנסה בלתי מספקות. והם אשר מקבלים שכר נמוך, עובדים במשרות חלקיות ועוד".^[10]
6. יש לנתק את התלות בין קבלת הקצבה לבין ההשתכרות – אורן הלמן טוען כי רק ניתוק מוחלט של התלות בין קצבה להכנסה יוביל לשינוי במצב התעסוקה של אנשים עם מוגבלות. לאדם עם מוגבלות ישנם צרכים ייחודיים ולכן עלות חייו גבוהה יותר משל אדם ללא מוגבלות. לדעת המתנגדים לחוק, קצבת הנכות צריכה להינתן כהשלמת הפער בין עלות חייו של אדם עם מגבלה לעלות חייו של אדם ללא מגבלה. זאת על מנת שיוכל להשתלב בשוק העבודה ולקיים את עצמו בכבוד.^[11]
7. לאנשים עם מגבלות חמורות במיוחד אשר בעטיין הם לא יכולים לצאת ולעבוד, לא ניתן פתרון במסגרת חוק זה.

• חוק לרון באתר הכנסת
• דניז נאון, דפנה הרן, חגית סופר-פורמן, אופיר פינטו, רבקה פריאור, מחקרים לדיון - גורמים המקדמים ומעכבים השתלבות בעבודה של מקבלי קצבת נכות כללית לאחר תיקון 109 לחוק הביטוח הלאומי (חוק לרון), באתר המוסד לביטוח לאומי, מרץ 2017
• לעבוד ולקבל קצבת נכות, באתר המוסד לביטוח לאומי
• אופיר פינטו, מישל סטרבצ'ינסקי, בחינת ההשפעה של חוק לרון על מקבלי קצבת נכות כללית היוצאים לעבוד: שיעור המועסקים ומאפייניהם, באתר המוסד לביטוח לאומי
• לירון שמם, ‏לפיד קורא לכולם לצאת לעבוד? ביטוח לאומי הופך את זה ללא משתלם, באתר ‏מאקו‏, 4 ביולי 2013
• אורן הלמן, החוק שמונע מאנשים עם מוגבלות לעבוד, באתר TheMarker‏, 25 במאי 2016
• תלם יהב, "אלפי משרות ייפתחו", באתר "ידיעות אחרונות", 3 ביולי 2016
• השתלבות נכים כלליים בעבודה וכדאיותה באתר המוסד לביטוח לאומי
• ציבור הנכים במאבק נגד וועדת לרון באתר ארץ הצבי