חוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), תשכ"ז-1967 קובע בעיקרו כי מי שחוכרקרקעחקלאית ממינהל מקרקעי ישראל ומחזיק במכסת מים ממדינת ישראל, יעבד את הקרקע ויעשה שימוש במכסת המים שהוקצתה לו בעצמו, ולא יעבירם לשימושם של אחרים. מטרת החוק היא למנוע ספסרות בקרקעות ומכסות מים, ולהבטיח שקרקע חקלאית תשמש לחקלאות ולא למטרות אחרות.
היסטוריה
תהליך חקיקת החוק החל בשנת 1966, ביוזמת שר החקלאותחיים גבתי, בעקבות הישנות מקרים בהם מתיישבים, בעיקר במושבי עולים שהוקמו ביוזמת המדינה, בשנים הראשונות לקיומה, שמטרתם הייתה יישוב עולים ביישובים חקלאיים (מושבים שלא הוקמו על ידי קבוצות המאורגנות אידאולוגית, אלא אם על ידי עולים שהופנו אליהם מטעם המדינה), לא עיבדו את הקרקע שהוקצתה להם אלא פנו לעבוד בערים סמוכות, החכירו את הקרקעות שלהם לאריסים, או העבירו את הקרקע בחכירת משנה לאחרים, כולל את מכסת המים שקיבלו[1]. החוק עבר בקריאה ראשונה בנובמבר 1966 ברוב גדול, בתמיכת המפלגות המערך לאחדות פועלי ארץ ישראל, המפד"ל, גח"ל, ומפ"ם[2]. תנועת המושבים גם תמכה בחקיקת החוק[3], ואילו האיחוד החקלאי הגיש השגות על הצעת חוק, שעיקרם שמירת האפשרות להחכיר אדמות בתוך היישוב בין התושבים[4]. חבר הכנסת תופיק טובי ממפלגת רק"ח התנגד לחוק, בטענה שהגזענות וההפליה הלאומית מבצבצים מהפעלת החוק הזה. שהצעת החוק באה למעשה למנוע עבודתם של חקלאים ערבים על מה שנקרא "אדמת הלאום" או "אדמה שנגאלה". ושהפקעת הקרקעות על ידי הממשלה הותירה אלפי חקלאים ערבים מחוסרי קרקע. וזה מה שמוביל למצב שהם נאלצים לעבד קרקע של מתיישבים יהודיים כאריסים או כשותפים בתנאי ניצול קשים [5][2]. חבר הכנסת אורי אבנרי הציע שמתיישב שנתפס בשימוש חורג יאלץ להעביר את הקרקע לאריס שעיבד אותה[6].
החוק לא נאכף בצורה יעילה[7], ואנשים רבים עוקפו אותו, במקום להחכיר אדמה, הם שכרו פועלים ערבים, בעיקר מהשטחים (בשנים ההם לא הוגבל המעבר היומי של תושבי השטחים לתוך ישראל). לפיכך הציע שר החקלאותחיים גבתי, הצעת חוק לאסור עבודה שכירה במשק חקלאי הנמצא על אדמת מדינה, חוק שיבוא כהשלמה לחוק ההתיישבות החקלאית (הצעת חוק שלא יצאה לפעול)[8]. ב-1975 דווח שלכ-45% מבעלי הנחלות במושבים, יש עיסוקים אחרים והם מקבלים דמי חכירה והכנסה מקרקע חקלאית שאין הם עובדים בה[9]. ב-1976 דווח שגם קיבוצים רבים החלו להעסיק שכירים בעבודה חקלאית[10].
האינפלציה בישראל בשנות ה-80 והקושי להתפרנס מחקלאות, הביא לכך שלמעשה סוחרים וסיטונאים השתלטו על אדמות חקלאיות רבות, עקב היתרון לגודל שלהם והשליטה בערוצי השיווק[11]. בשנת 1984, בפעם הראשונה, משרד החקלאות נוקט צעדים להחרים אדמה חקלאית למפר חוק ההתיישבות[12]. במקביל התחזקה המגמה, מכיוון קשה לנהל חקלאות מודרנית במשקים בהם הנחלות הן בגודל קטן יחסית של 15–20 דונם בממוצע, לבעלי משקים בכל מושב להתאגד באגודה חקלאית שיתופית ולעבד חלקות גדולות יותר במשותף (אפשרות שהחוק התיר). ב-1992 אף התיר "האגף לשימושים חקלאיים" במינהל מקרקעי ישראל, לנייד קרקע חקלאית, אשר הושכרה לאגודות כמשבצת התיישבותית לשם עיבוד חקלאי, בין אגודות או תאגיד של אגודות בחוזה עונתי[13]. עם השנים, החלה תופעה נוספת של נחלות אשר "ננטשו" על ידי חברים אשר עקרו אל מחוץ למושב, ומסירת זכות השימוש בנחלה לאחרים מבלי לקבל את אישור והסכמת הגורמים המוסמכים. פעולה המהווה עבירה על הוראות החוק והעשויה לגרור אחריה הפקעת זכויותיו של העבריין בקרקע, אך בפועל, השימוש בהוראות חוק זה היה מועט ולא הייתה קיימת אכיפה רצינית של הוראותיו על ידי רשויות המדינה[14]. בשנת 2001 בעתירה לבג"ץ, נקבעה גם לראשונה אפשרות היציאה מן האגודה החקלאית השיתופית מבלי לאבד את הנחלה[15][16].
בשנת 2009, ערך העיתון "גלובס" תחקיר עיתונאי בו חשף לראשונה את תופעת המסחר במושבים במכסות המים המסובסדים לחקלאות. חקלאים שנטשו את הענף היו ממשיכים להחזיק במכסת המים ולסחור בה, בין אם באופן אישי, בסתר ובכסף שחור בינם לבין חקלאים אחרים, ובין אם בתיווך האגודה השיתופית. לעיתים לחקלאים פעילים באותו מושב, ולעיתים ליזמים בתחום החקלאות שאינם חברים במושב, כאלה המקבצים מכסות מים וקרקע בהיקפים גדולים והופכים למעין "אוליגרכים" בחקלאות הקשורים לרשתות השיווק הגדולות[17]. בשנת 2012 קבע מבקר המדינה, בעקבות תלונה של שמעון מגן, חקלאי ממושב תלמי אליהו בחבל אשכול, כי משרד החקלאות התעלם מהתופעה ועליו לפעול בלא דיחוי להסדרה של סוגיית ניוד עודפי המים ובכלל זה לפעול לכך שהם ינוידו בהתאם לצרכים, ותוך מניעת תופעת הספסור במים ואיסור על גביית 'דמי ההסכמה'[18][19]. שמעון מגן ניסה להפוך לצרכן ישיר של מים שלא באמצעות האגודה השיתופית, ולא הצליח. מגן יחד עם חבר נוסף של מושב תלמי אליהו, דוד בלחסן, עתרו לבג"ץ, אך פרקליטות המדינה הודיעה כי העניין יועבר לטיפול רשם האגודות השיתופיות. אך הרשם החליט שהנוהל ראוי כי יש "לפצות חבר שלא רוצה להיות חקלאי בגין ויתור על חלוקה שוויונית של אמצעי הייצור"[20]. בדצמבר 2017 הוגשה עתירה נוספת לבג"ץ, בידי עשרות חקלאים ממושבים שונים, בדרישה להסדיר את אופן הקצאת המים המסובסדים לחקלאות, באופן שרק חקלאים העוסקים בפועל בחקלאות יקבלו מכסות מים[21]. בפברואר 2019 החזיר בג"ץ את הדיון לפורום הציבורי כך ששר החקלאות החדש יתווה מדיניות חדשה[22].
מטרת החוק
מטרת החוק, הייתה בראש וראשונה, למנוע ממתיישבים שימוש במשאבי המדינה לצבירת רווחים קלים וליצירת מעמד של בעלי רנטה, שאינם חיים מעיבוד הקרקע או מאחריות ישירה לעיבודה; מטרתו השנייה הייתה ליצור מסגרת חוקתית שתבטיח שרק אנשים הרוצים להתקשר לחקלאות ולחיות ישירות ממנה, יהיו זכאים לקבל מכספי המדינה את האדמה ואת התקציב ההתיישבותי, או התמיכה הכספית האחרת שהמוסדות המיישבים מעניקים למתיישבים.
עיקרי החוק
איסור שימוש חורג (סעיף 2)
המחזיק או הזכאי להחזיק קרקע חקלאית ממקרקעי ישראל כמשמעותם בחוק־יסוד: מקרקעי ישראל – על פי הסכם חכירה או על פי רשות (להלן – מחזיק), לא ינהג בקרקע שימוש חורג אלא על פי היתר בכתב מאת שר החקלאות או מאת מי שהשר הסמיכו לכך ברשומות, ובלבד שאם סירוב להתיר שימוש חורג ניתן על ידי מי ששר החקלאות הסמיכו כאמור, יהיה המחזיק רשאי לבקש עיון מחדש על ידי השר עצמו
איסור להעביר מכסת מים (סעיף 3)
מחזיק שנקבעה לו מכסת מים על ידי מנהל הרשות הממשלתית, או על ידי רשות אחרת המוסמכת לכך על פי דין, או שהוקצתה לו כמות מים מתוך מכסה שנקבעה כאמור לחבר בני־אדם שהוא נמנה עמו (לשתיהן ייקרא להלן – מכסה אישית), לא יעביר מכסתו האישית לאחר, ולא ישתמש בה ולא יניח לאחר להשתמש בה, לצרכי קרקע שנוהגים בה שימוש חורג, אלא על פי היתר בכתב מאת שר החקלאות או מאת מי שהשר הסמיכו לכך בהודעה ברשומות. בסעיף זה, ”מנהל הרשות הממשלתית“ – מנהל הרשות הממשלתית למים ולביוב, שמונה לפי סעיף 124יט לחוק המים, התשי״ט–1959.
שימוש חורג בקרקע חקלאית הוגדר כ:
העברה או הקנייה של כל זכות שיש למחזיק בקרקע או בחלק ממנה, או שעבוד הזכות; ואולם עיבוד הקרקע על ידי שכירים או על ידי מי שקיבל על עצמו את העיבוד בקבלנות ועל חשבון המחזיק לא יראו כשימוש חורג.
יצירת שותפות בקרקע או ביבול, מלבד אם השותפות היא בין תושבי אותו ישוב והשותפים עובדים במידה שווה.
הקניית זכות אריסות בקרקע או ביבול.
הקנית זכות רכישת היבול בשדה (דמאן).
שעבוד היבול, למעט שעבוד שנעשה על פי הוראות פקודת המלוות לזמנים קצרים על יבול (ערובה), 1935, או שעבוד שתנאיו מנעו מהנושה את הטיפול ביבול.
הקניית זכות מגורים.
פיקוח ואכיפה
לצורך החוק, ועדת הכרעה לפי חוק ההתיישבות החקלאית. גוף הפועל ליד בית משפט השלום בתל אביב, שתפקידו לטפל בעבירות על החוק. לוועדה שיש סמכות לקנוס את מפירי החוק (בעבירה הראשונה) ואף להפקיע מהם את הקרקע בה נעשתה העבירה.
