משבר קרנות הפנסיה הגרעוניות הוא גירעון אקטוארי כבד שבו היו נתונות שמונה קרנות פנסיה בישראל, מרביתן קרנות בשליטתה של ההסתדרות הכללית. גירעון אקטוארי זה העיק על הקרנות במשך שנים רבות. משמעותו של הגירעון הייתה, שבתלות בעומק גירעונה של כל קרן, במוקדם או במאוחר, כל אחת מהקרנות תגיע למצב שבו אין באפשרותה לעמוד בהתחייבויותיה לעמיתיה. התרעות על המשבר הצפוי נשמעו החל מאמצע שנות ה-60. לפתרון המשבר ננקטו במהלך השנים צעדים אחדים, ולאחר שאלה לא הביאו לפתרון, בשנת 2003הולאמו הקרנות הגירעוניות, והועברו לניהול משותף, בגוף בשם "עמיתים". גביית דמי ניהול ממקבלי הפנסיה והעלאת גיל הפרישה הביאו לצמצום זכויות העמיתים, ותרמו אף הן לפתרון הבעיה.
הדיון במשבר בקרנות הפנסיה נמשך שנים רבות. במהלך שנים אלה ננקטו צעדים רבים לפתרון המשבר, אך היו שטענו כי המשבר פחות חמור משהוצג, ולכן אין הצדקה לצעדים שננקטו.
ניצני המשבר
קרנות הפנסיה ההסתדרותיות התאגדו במהלך שנות ה-50, כמיזוג של קופות תגמולים קטנות. הקרן הגדולה והוותיקה שבהן, קרן הגמלאות המרכזית של עובדי ההסתדרות, הוקמה בתחילת 1954 (על יסוד קופות גמל שהיו קיימות קודם לכן ובהן קרן הפנסיה של עובדי קופת-חולים). הקרנות העניקו לעמיתיהן זכויות חסרות בסיס אקטוארי.
כבר בשנת 1959 הוכר על ידי ההסתדרות הצורך בפיקוח אקטוארי על הקרנות ויהודה שערי, יושב ראש המדור לפנסיה בהסתדרות, אף ציין:
אל לנו, איפוא, להיות נתונים לאשליות בראותנו שבקרנות הפנסיה הצטברו מיליונים, ואילו תשלומי הפנסיה אינם מצטרפים, לפי שעה, לסכומים גדולים מדי. מצב זה ישתנה במהרה, וחשוב שכל קרן תדע את העומד בפניה.[1]
גם בעיית העלייה של תוחלת החיים הייתה מוכרת כבר אז ויהודה שערי, שנסמך על אקטואר ההסתדרות, מאיר בננסון, כתב:
חישובי הקרנות בנויים עתה על ההנחה שבאופן ממוצע יזכה הפנסיונר בגימלת פנסיה 10 - 15 שנה; הארכת תקופה זו ל-15 שנה תביא להגדלת ההתחייבויות ב-25 - 30 אחוז. אכן קיימת מגמה כזו גם בארץ, וטוב שנביא אותה בחשבון בעוד מועד לשם נקיטת האמצעים המתאימים למניעת התערערות הקרנות.[1]
למרות ההתרעות ולמרות ההכרה בצורך להתמודד עם בעיות קרנות הפנסיה – לא נקטה ההסתדרות בצעדים הנחוצים.
במחצית השנייה של שנות ה-60 התריע אקטואר ההסתדרות, יצחק בלאס, על הבעייתיות שבמתן הטבות פנסיוניות אלה. גם בדיקות של אקטוארים נוספים העלו ממצאים דומים.[2] התרעות אלה לא הביאו לשינוי הנדרש בתקנוני הקרנות. למרות התראות האקטוארים הגדילו הקרנות את התחייבויות הקרנות ללא כיסוי.
ביטוח סוציאלי מחייב תחזיות והערכות, שאינן יכולות להיות כמובן מדויקות לחלוטין, אך אם הולך ומסתבר יותר ויותר כי התהליכים, והתחזיות המתבססות עליהם, מצביעים על קשיים חמורים ואף על משבר, הרי איננו רשאים לנער חוצננו היום מפני הבעיה, מתוך הנחה שכאשר נגיע אל המשבר נתמודד אתו. המוני עובדים ומעסיקיהם מפרישים סכומים גדולים לקרנות גמל ופנסיה. כולם מאמינים, כי סכומים אלה מופרשים לביטחונם הסוציאלי בימי שלכתם, אך המצב האקטוארי של כל הקרנות מחמיר, ומוכיח כי יום בהיר אחד, והוא אינו כה רחוק, ימצאו עצמם המוני עובדים כשחסכונותיהם נאכלו והתנדפו בטרם נזקקו להם.[3]
בעיתון ההסתדרות, "דבר", נמתחה ביקורת חריפה על דבריו של דגני: "עד היכן מותר לחבר-כנסת לא לדעת עובדות כלכליות פשוטות?".[4]
גורמים עיקריים למשבר
למשבר גורמים רבים, הן בצד ההשקעות של הקרנות ובעיקר בצד הזכויות שהבטיחו לעמיתים וכן בשל התפתחויות שלא היו תלויות במדיניות הקרנות (שינויים בשיעורי התמותה והתשואה על ההשקעות) ואשר לא זכו לתגובה נאותה מצד קובעי המדיניות.
הפרש בין היקף הקצבאות וההפקדות
ההסכם הנפוץ של קרנות הפנסיה העניק זכות לפנסיה בשיעור 2% מהמשכורת בגין כל שנת חברות. אחידות זו מעניקה זכויות מופרזות (יחסית להפקדה) למי שהיו חברים בקרן זמן קצר יחסית.
בשנות ה-50, עם הקמת המוסד לביטוח לאומי נקבעה בחוק הביטוח הלאומי אפשרות "שילוב" בין הפנסיות של הקרנות ובין קצבאות הביטוח הלאומי. לפי אפשרות זו (שהקרנות בחרו בה) ניתן היה להפחית את הפרמיה ששולמה לקרנות מן השכר ב-2.5% (גובה התשלום לביטוח לאומי באותה עת לביטוח זקנה ושאירים) ובמקביל להפחית את פנסיות הזקנה ושאירים ששילמו הקרנות במלוא הקיצבה שקיבלו עמיתי הקרנות מן הביטוח הלאומי. במשך השנים ויתרו הקרנות על זכותן לקזז את קצבות הביטוח הלאומי מן הפנסיה, אולם קיבלו פרמיה מופחתת במשך תקופה ארוכה (7.5% מהשכר במקום 10% בפנסית יסוד ו-13.5% מהשכר במקום 16% בפנסיה מקיפה).
על מנת לעודד הצטרפות לקרנות הפנסיה ובכדי לאפשר לעולים חדשים יכולת לצבירת פנסיה סבירה, הובטחה צבירה מוגדלת לעובדים שהצטרפו לקרנות בגיל גבוה יחסית. כך, לעובד שהצטרף לקרן הפנסיה 10 שנים לפני מועד הפרישה הובטחה בדרך כלל פנסיה של כ-40% מהשכר (ובקרנות מסוימות אף יותר, עד 50% בקרן פועלי הבניין) בעוד שיעור הפנסיה שהובטחה לעובדים שיצברו 35 שנות עבודה או יותר היה 70%. בשל "השילוב" עם קצבות הביטוח הלאומי, שהביא להפחתת קיצבת הביטוח הלאומי מן הפנסיה של הקרנות, לא היוותה הצבירה המוגדלת ב-10 שנים מעמסה על קרנות הפנסיה (במיוחד בקרנות בהן השכר המבוטח היה נמוך). אולם, עם ניתוק השילוב, בוטל ניכוי קיצבת הביטוח הלאומי, ובאופן זה, הוענקו לרוב העמיתים שהצטרפו לקרנות (לאחר שנים של עבודה ללא הפרשה), זכויות פנסיה, העולות בערכן האקטוארי פי כמה וכמה על ההפרשות ששולמו לקרנות בגינן.
לאחר שנים שבהן הוענקו שיעורי הפנסיה המוגדלים לכל העמיתים, הוגבלה הזכאות לשיעורי פנסיה שמעל 2% לשנה רק לעולים חדשים. כך, נמשכה ההטבה לעולים שתקופת הצבירה שלהם לפנסיה קצרה, והובטחה להם פנסיה מוגדלת בעשר השנים הראשונות (עד כדי הכפלת הזכויות ואף הרבה יותר[5]). בצעד זה נטלו קרנות הפנסיה על עצמן משימה שנועדה לממשלה ולא להן.
הפרש בין גילאי הפרישה ותוחלת החיים של נשים וגברים
גיל הפרישה לנשים היה 60 שנה, לעומת 65 שנה לגברים ללא הבדל בזכויות. גיל הפרישה הנמוך יותר העניק לנשים חמש שנות פנסיה יותר מאשר לגברים, ללא כל הפקדה שתכסה זכות עודפת זו. הבעיה החמירה עקב העובדה שתוחלת החיים של נשים גבוהה משל גברים. מצב זה הביא להגדלת הגירעון בקרנות שבהן מספר הנשים גבוה.
התחרות לצירוף חברים חדשים הביאה מתן תנאים מפליגים לחברים חדשים. מבקר המדינה התריע על כך באחדים מדו"חותיו:
"עוד צוין בדוח שנתי 32 (עמ' 113), כי במשך השנים נוצרו פערים בין קבוצות שונות של חברים בקרנות פנסיה, הנבדלות זו מזו מבחינת מועד הצטרפותם ומבחינת גילם, בנוגע לזכויותיהם ולהתחייבויותיהם;... עוד צוין שם, ששבע קרנות הפנסיה שבשליטת הסתדרות הכללית של העובדים בא"י (להלן - ההסתדרות), שבהן חברים הרוב הגדול מכלל חברי קרנות הפנסיה הוותיקות (להלן - קרנות הפנסיה ההסתדרותיות), לא היו נתונות, למעשה, לפיקוח בכל הנוגע לתנאי קבלת חברים חדשים. לקבלת חברים חדשים בתנאים חריגים הייתה השלכה על מצבן האקטוארי של הקרנות, ומכאן - השלכה אפשרית על זכויותיהם של שאר חברי הקרנות הללו. בדוח הוצגו כמה דוגמאות של הסכמים, לפיהם קיבלו קרנות הפנסיה ההסתדרותיות קבוצות של חברים חדשים בתנאים מיוחדים; בנוגע לאחת הדוגמאות צוין, כי בתנאים שהעניקה קרן פנסיה לחברים חדשים לפי הסכם מיוחד - בניגוד לתקנותיה - היה כדי להטיל עליה עומס אקטוארי ניכר".[6]
התפתחויות בתחום התנאים בהן פעלו הקרנות שהביאו להגדלת הגירעון:
גידול בתוחלת החיים
הגידול בתוחלת החיים במהלך החצי השני של המאה העשרים, בלי שינוי בזכויות המבוטחים או בגובה תשלומיהם לקרנות, העמיק את הגירעון האקטוארי (בעיה זו העיקה על מערכות פנסיה רבות בעולם, ואינה ייחודית לישראל[7]).
תשואה ריאלית נמוכה מהצפוי
עיקר ההשקעות של הקרנות היו בצורת איגרות חוב ממשלתיות צמודות, במסגרת "השקעה מוכרת". התשואה הריאלית לפדיון על איגרות החוב הצמודות שהיה באפשרות הקרנות לרכוש ירדה במשך השנים משיעור של יותר מ-7% לשנה בשנת 1962 לשיעור של כ-5.9% לשנה בשנת 1965[8] ועד ל-5.57% ב-1995.
בדו"ח השנתי שלו לשנת 1989 ציין מבקר המדינה כי "קרנות הפנסיה השקיעו בשנים 1970 - 1983 סכומים ניכרים באג"ח לא-צמודות שהנפיקה קרן ההשקעות של חברת העובדים. הריבית בגינן הייתה נמוכה במידה ניכרת משיעורי האינפלציה באותן שנים, וכתוצאה מהשקעות אלו נגרם להן הפסד הנאמד בכ-164 מיליון ש"ח (במחירי דצמבר 1988)",[9] תקנות מס הכנסה חייבו את קרנות הפנסיה להשקיע את עיקר כספן באיגרות חוב צמודות, אך חלק קטן מהנכסים מותר היה להשקיע כהשקעה חופשית, ואלה הושקעו גם באיגרות חוב צמותות לא-צמודות. כאשר התגלתה השקעה כושלת זו, דרשו הממונה על שוק ההון באוצר ומבקר המדינה שחברת העובדים תפצה את קרנות הפנסיה על ההפסד שנגרם להן, אך האגף לביטחון סוציאלי בהסתדרות, שהיה ממונה מטעם ההסתדרות על קרנות הפנסיה, לא נענה לדרישה זו.[9]
ד"ר יחזקאל שלום הצביע על מקרים רבים של ניהול קלוקל: "הניהול הקלוקל של קרנות הפנסיה התאפיין בעיקר במדיניות השקעות הרסנית. מדיניות השקעות זאת אף לא נבדקה ולא פוקחה על ידי רשות החיסכון - הכלי הממשלתי שנועד לפקח על קופות הגמל. מדיניות ההשקעות ההרסנית באה לידי ביטוי בהקצאת תרומות לעמותות וגופים שונים כמו אקי"ם ומרכז הפועל, מתן הלוואות בתנאים מפליגים גם למי שאינו חבר הקופה ואי-ניהול רישום נפרד של ההלוואות הניתנות ללא ריבית, רכישת מניות כור שהביאה להפסדים ניכרים ועוד". שלום הוסיף כי "במידה לא מבוטלת, הייתה זו ההסתדרות שאפשרה קיומן של תופעות של ניהול קלוקל, כל עוד הדבר היה קשור במפעלים הסתדרותיים שונים ובחברי ההסתדרות, גם כשהיה ברור כי הדבר יבוא בעתיד, בהכרח, על חשבון המבוטחים בקרנות".[2]
על בעיה מובנית נוספת של תוכניות לביטוח פנסיוני עמד אביה ספיבק: "תוכנית הפנסיה היא דוגמה קלאסית להטבות שניתן להעניק בטווח הקצר ולקצור את פריין הפוליטי, בעוד שאת המחיר משלמים בטווח הארוך".[10]
הצעה למיזוג הקרנות
פעמים אחדות עלתה הצעה למיזוגן של קרנות הפנסיה ההסתדרותיות. במהלך השנים יוחסו למיזוג המוצע מטרות אחדות:
חיסכון בעלויות התפעול של הקרנות.
מניעת תחרות בין הקרנות, תחרות שדחפה אותן להצעת הטבות מופרזות לעמיתים.
הנהגת מדיניות אחידה ושיטת רישום נתונים אחידה, שתאפשר פיקוח מרכזי.
מתן מענה למצבן של הקרנות החלשות במיוחד, באמצעות שילובן בקרנות חזקות יותר. על מורכבותו של צעד זה העיר דב פלג, יושב ראש האגף לביטחון סוציאלי בהסתדרות: "איחוד הקרנות הוא תהליך ציבורי מסובך מאוד, משום שקבוצות העובדים החברים בקרנות החזקות צריכים להתאחד מתוך סולידריות עם המבוטחים החברים בקרנות החלשות יותר".[11]
בוועידת ההסתדרות האחת-עשרה, שנערכה בדצמבר 1969, הודיעה הנהגת ההסתדרות על הצורך במיזוג הקרנות.[2]
באמצע שנות ה-80 החליטה ההסתדרות על מיזוג קרנות הפנסיה ההסתדרותיות לקרן שבראשה הנהלה אחת, ובמסגרתה יפעלו שלוש חטיבות: חטיבה למפעלי ההסתדרות, חטיבת ייצור וחטיבת שירות. על החלטה זו העיר פרופ' יהודה כהנא:
המיזוג לא יוכל ליצור יש מאין, ועל כן ברור, שלא יפתור את בעיית חוסר האיזון האקטוארי....להערכת המחבר, המאמצים הרבים המושקעים במיזוג מסיטים את תשומת הלב מהבעיות האמיתיות והחשובות של קרנות הפנסיה. אומנם קיים חשש בציבור, שמיזוג קרנות הפנסיה יביא לפגיעה ניכרת בזכויות העמיתים, אך, להערכת המחבר, לא מיזוג הקרנות כשלעצמו יביא לכך, אלא שינוי בזכויות, אם יהיה, שייגרם כתוצאה מגורמים אחרים, שאינם קשורים למיזוג (למשל, בעיית האיזון האקטוארי).[12]
במאמר שפרסם בחודש מאי 1989 הצהיר דב פלג:
השינוי הגדול ביותר במערכת הפנסיה, שייעשה כצפוי תוך חצי שנה בערך, הוא איחוד הקרנות לקרן אחת. כל הקרנות פועלות בעיקרון בכפוף לאותן תקנות ובאותם תנאים פיננסיים, אך התנאים בענפי המשק שבהם הן מבטחות שונים מאוד אלה מאלה. השונות בין הענפים גורמת שוני במצבן האקטוארי של הקרנות השונות....מתוך אחריות לכל העובדים החליטה ההסתדרות לאחד את הקרנות, כדי שתוכל להבטיח לכל המערכת ולכל עובד פנסיה מסודרת. בקרן מאוחדת ייעלם הסיכון הענפי וניתן יהיה להתאים את המשתנים שבבקרה כדי להביא ליציבות המערכת.[11]
ההסתדרות לא הגשימה תוכניות אלה למיזוג הקרנות. מיזוג הקרנות, מבחינה תפעולית ומבחינת זכויות העמיתים, נעשה רק לאחר הלאמתן.
הצעה לחוק פנסיה חובה
חוק פנסיה חובה, המבטיח ביטוח פנסיוני לכל עובד, נתפס על ידי ההסתדרות כדרך לפתרון בעייתן של קרנות הפנסיה, תוך שימור מעמדה בתחום זה.
בוועידת ההסתדרות האחת-עשרה, שנערכה בדצמבר 1969, עלתה הצעה להנהגת פנסיית חובה לכלל השכירים באמצעות קרנות הפנסיה ההסתדרותיות. מזכ"ל ההסתדרות, ירוחם משל, נימק זאת:
החוק יבוצע באמצעות קרנות הפנסיה הקיימות. אין המדינה צריכה ליטול על שכמה משימות שהחברה כבר נטלה על עצמה באופן וולונטרי. אנו מצדדים בפיקוח ממשלתי מלא על הקרנות. אולם, עם זאת אנו תובעים, כי הממשלה תתבסס על קרנות הפנסיה הקיימות לצורך ביצוע החוק המוצע.[13]
ד"ר יחזקאל שלום ניתח את משמעותה של הצעה זו:
למעשה, הצעת ההסתדרות ניסתה לשלב מספר אינטרסים חיוניים עצמיים. הכללת כל המבוטחים השכירים תחת כנפי הקרנות ההסתדרותיות תבטיח כניסתם של מאות אלפי עובדים לקרנות הפנסיה ותשפר, לפחות זמנית, את המצב האקטוארי של הקרנות, ואילו מניעת כניסתן של קרנות חדשות לתחום הפנסיוני המשלים, על ידי קביעת ספי כניסה גבוהים ומחמירים, תבטיח את הבלעדיות של קרנות הפנסיה ההסתדרותיות ותבצר את מעמדה של ההסתדרות.[2]
ההצעה לחוק פנסיה חובה לא התממשה, אף שעלתה לדיון מפעם לפעם ביוזמתם של גורמים שונים. אולם, בתחילת שנת 2008 ננקט צעד אחר להגשמת מטרה זו, באמצעות צו הרחבה המחייב מתן ביטוח פנסיוני לכל עובד בישראל.[14]
צעד ראשון: רפורמה בתקנוני קרנות הפנסיה ההסתדרותיות
זכויות העמיתים בקרנות הפנסיה ההסתדרותיות נקבעו בתקנון של כל אחת מהקרנות. בשנת 1973 הציע אקטואר ההסתדרות, יצחק בלאס, רפורמה בתקנונים של קרנות הפנסיה.[15] ההצעה כללה שיעור פנסיה אחיד לכל שנת חברות (להבדיל מהצבירה המואצת[16] מהשכר בעשר השנים הראשונות), הגדלת הפנסיה במקרה של פרישה מאוחרת (לאחר גיל 65), חישוב השכר הקובע לפנסיה על פי השכר במשך כל תקופת החברות בקרן (ולא כפי שהיה נהוג, ללא בסיס אקטוארי, על פי השכר בשלוש השנים האחרונות), השוואת גיל הפרישה לנשים לזה של גברים, הגדלת דמי התשלומים לקרנות, ועוד.
בעקבות הצעות אלה ועליית "הליכוד" לשלטון הקימה ההסתדרות בסוף 1977 את הוועדה לרפורמה בקרנות הפנסיה, בראשות אוריאל אברהמוביץ. הוועדה גיבשה תוכנית לרפורמה, אך היא לא יושמה.
ב-4 ביוני1979 נחתם הסכם קיבוצי בין ההסתדרות הכללית לבין התאחדות התעשיינים, בדבר הנהגת פנסיה מקיפה בתעשייה. בעקבות ההסכם הוכנסו שינויים רבים בתקנון של קרן הפנסיה "מבטחים", ובעקבות זאת שונו גם התקנונים של הקרנות ההסתדרותיות האחרות. השינויים כללו גם מימוש אחדות מהמלצותיו של בלאס. כן בוטלה במסגרת זו האפשרות להצטרף לפנסיית יסוד, והמצטרפים החדשים הופנו למסלול של פנסיה מקיפה, המבטיח ביטוח פנסיוני טוב יותר, על בסיס תשלומים גבוהים במידה ניכרת.
רפורמה זו לא עצרה את התרחבות הגירעונות האקטואריים בקרנות הפנסיה, אך האטה התפתחות זו.
צעד שני: העלאת התשלומים לקרנות
בקרנות הפנסיה פעלו שני מסלולים:
פנסיית יסוד, מסלול שבו שולמו 10% מהשכר: 5% מהעובד ו-5% מהמעביד;
פנסיה מקיפה, מסלול שבו שולמו 16% מהשכר: 5% מהעובד, 5% מהמעביד ו-6% נוספים מהמעביד (על חשבון פיצויי פיטורים לעובד).
בחודש אפריל 1988 שונו תקנוני הקרנות, והתשלומים הועלו לשיעורים הבאים:
פנסיה מקיפה: 17.5% מהשכר: 5.5% מהעובד, 6% מהמעביד ו-6% נוספים מהמעביד (על חשבון פיצויי פיטורים לעובד).
לדברי דב פלג, משרד האוצר מנע במשך 4 שנים העלאה זו, בכך שסירב להכיר בה לצורכי מיסוי.[11] העלאה זו שיפרה במעט את מצב הקרנות, אך הייתה רחוקה מלהביאן לאיזון אקטוארי.
בסוף 1991 היה הגירעון האקטוארי כ-25 מיליארד ש"ח,[17] ובסוף 1996 הוא הגיע ל-53 מיליארד ש"ח.
העלאה מהותית של דמי החבר נעשתה בחקיקה, במהלך שנמשך שנים אחדות, החל משנת 2003 (ראו "הסדר קרנות הפנסיה הגרעוניות" להלן).
צעד שלישי: סגירת הקרנות למצטרפים חדשים
בשנת 1990 מינתה הממשלה את "ועדת שטסל" לבירור מצבה של מערכת הפנסיה בישראל. בסוף שנת 1992 הופסקה פעילותה של הוועדה, קודם שהגישה את המלצותיה, ובמקומה מונתה "ועדת פוגל".
"ועדת פוגל", שהגישה המלצותיה למדיניות פנסיונית כוללת ביוני 1994, הציגה את גודל הגירעון: "הגירעון האקטוארי, של כל הקרנות, ב-31.12.92, הגיע לכ-31.4 מיליארד ש"ח. הגירעון הכולל מהווה 30% מסה"כ הנכסים/התחייבויות ומשמעותו, שההתחייבויות הממוצעות של הקרנות, לעמיתים, גדולות ב-40% מנכסיהן".[18]
הוועדה עמדה על הדחיפות שבגיבוש מדיניות פנסיונית כוללת:
א. אם לא ינקטו צעדים מתאימים בהקדם אזי:
המשק הישראלי לא יוכל לעמוד בעתיד בנטל ההתחייבויות הפנסיוניות הניתנות כיום.
קריסתה של מערכת קרנות הפנסיה, מבטיחות הזכויות, הינה בלתי נמנעת. החלשות בקרנות יקרסו תוך שנים ספורות.
ב. במערכת הקיימת: כל שנה שעוברת מגדילה את הגרעון. חלק מהמצטרפים החדשים "מביא" איתו גרעון נוסף.
ג. ככל שחולף הזמן - ללא נקיטת צעדים מתקנים - עולה חומרת הצעדים שיש לנקוט.
כצעד לעצירת הגידול בהתחייבויותיהן של קרנות הפנסיה, בעקבות המלצותיה של "ועדת פוגל", החליטה ממשלת ישראל, בחודש מרץ 1995, על סגירת קרנות אלה למצטרפים חדשים. כדי לאפשר ביטוח פנסיוני למצטרפים חדשים, נפתחו קרנות פנסיה חדשות, מהן בשליטת הקרנות הוותיקות, שתנאיהן היו נחותים מתנאיהן של הקרנות הוותיקות והבטיחו איזון אקטוארי. בפרט, לעומת השיטה של "זכויות מוגדרות" (defined benefits), שאפיינה את הקרנות הוותיקות ויש בה סיכון גדול לכניסה לגירעון אקטוארי, בקרנות החדשות הונהגה שיטה של "הפרשות מוגדרות" (defined contributions), שבה הסיכון לכניסה לגירעון אקטוארי קטן.
בנוסף הוגבלו העמיתים בקרנות הוותיקות בצבירת זכויות על גידול בשכרם, וביטוח פנסיוני בגין חריגה מהגבול שנקבע הופנה לקרנות החדשות.
גם הסבסוד הממשלתי, בדמות איגרות חוב בלתי סחירות הנושאות ריבית גבוהה מריבית השוק, צומצם בקרנות החדשות, יחסית לזה שניתן לקרנות הוותיקות (לקרנות החדשות הותר לרכוש אג"ח כאלה בשיעור של 70% מהצבירה שלהן, לעומת שיעור של 93% שהותר לקרנות הוותיקות). בכך נעשה צעד לפתרון בעיה אחרת של הביטוח הפנסיוני: שאלת יכולתה של הממשלה לשאת בהתחייבויותיה לקרנות הפנסיה.
דב פלג, לשעבר יושב ראש האגף לביטחון סוציאלי בהסתדרות, שלל את הצורך בצעד זה, ובין השאר כתב:
לריכוך דעת הקהל בישראל וגורמים "חברתיים" בממשלה ובכנסת, יצרו פקידי משרד האוצר במתכוון בהלה בעניין הגרעון האקטוארי הענק של מערכת הפנסיה בישראל והאסון האורב בפתח בגללו.... מסתבר שזה זמן רב שמשרד האוצר משתמש בכוחו כדי להפיץ על קרנות הפנסיה הנחות בלתי סבירות בעניין עריכת הדו"חות האקטואריים וכך להציג גרעון מאיים.[19]
עם זאת, גם פלג הודה שקיימת בעיה בקרנות מסוימת, והוא הצביע על פתרונה: "במערכת הפנסיה ההסתדרותית יש שתיים-שלוש קרנות קטנות ובעייתיות שלגביהן יש רק פתרון יסודי אחד - איחודן עם הקרנות הגדולות והחזקות".
ב-12 במרץ2000 הורתה ציפי סמט, הממונה של שוק ההון באוצר, לקרנות פנסיה הוותיקות שהפעילו גם קרנות חדשות, ליצור הפרדה בכל מערך הניהול והתפעול בין הקרנות הוותיקות לחדשות, מהחשש לסבסוד צולב בין קרן ותיקה לבין קרן חדשה המנוהלת על ידה. ההסתדרות, ארבע קרנות ותיקות וארבע קרנות חדשות המנוהלות על ידיהן עתרו לבג"ץ נגד הוראה זו, אך עתירתן נדחתה.[20]
ברור היה שבצעד של סגירת הקרנות למצטרפים חדשים אין כדי לפתור את הבעיה, והוא שימש רק לבלימת התרחבותה. בחודש יולי 2002 המליץ בנק ישראל "לסגור את קרנות הפנסיה החדשות בפני עמיתים נוספים, משום שאף הן סובלות מגרעונות אקטואריים עימם אין להשלים, והן עדיין נשענות, ב-70% מהתיק, על איגרות חוב ממשלתיות, לא-סחירות".[21] דורון גינת, מנכ"ל אחת מהקרנות החדשות, טען שלפי נתוני משרד האוצר כל קרנות הפנסיה החדשות מאוזנות אקטוארית. הפער בין עמדת בנק ישראל לעמדת האוצר הוסבר בלוחות תמותה שונים המשמשים כל אחד משני גופים אלה, הגורמים להבדל במאזן האקטוארי.[22]
צעד רביעי: הסדר קרנות הפנסיה הגרעוניות
בסוף שנת 2001 עמד הגירעון האקטוארי של הקרנות הגרעוניות על למעלה מ-137 מיליארד ש"ח (בהנחה שהן נהנות מריבית שנתית של 3.55% על השקעותיהן) או כ-120 מיליארד שקלים חדשים (בהנחת ריבית של 4%).[23] מצבן של הקרנות תואר כך: ”אחת מקרנות הפנסיה כבר מצויה הלכה למעשה במצב שבו אינה יכולה לשלם פנסיה לזכאים לכך, ושתי קרנות נוספות עומדות להגיע למצב זה בשנים הקרובות. עם זאת ברור כי טיפול דחוף נדרש גם, וביתר שאת, בקרנות הפנסיה שבהן צפוי משבר בעוד שנים מספר, שכן הגירעונות בקרנות אלה הם בהיקפים גדולים הרבה יותר.”[23]
אל מול גישה זו ניצב המומחה לביטוח פנסיוני דן שפרינצק, שטען בתוקף שהגירעון האקטוארי של קרנות הפנסיה נמוך במידה ניכרת מזה שמציג משרד האוצר, ועל כן אין צורך בצעדים חריפים לפתרונו.[24]
הסדר קרנות הפנסיה הגרעוניות נועד לתת מענה לגרעון האקטוארי הכבד שבו היו נתונות קרנות הפנסיה הגרעוניות. ההסדר נעשה בחקיקה, באמצעות תיקון לחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א-1981, שנכלל בחוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג-2003,[25] שאותו יזם שר האוצר, בנימין נתניהו.
במסגרת ההסדר הולאמו הקרנות הגרעוניות, הועלו במידה ניכרת תשלומי העמיתים להן, צומצמו זכויות הפנסיה של העמיתים ושל הפנסיונרים, והובטח סיוע ממשלתי רחב היקף לשם עמידה של הקרנות בהתחייבויותיהן.
נתיב - קרן הפנסיה של פועלי ועובדי מפעלי משק ההסתדרות בע"מ;
קרן ביטוח ופנסיה לפועלים חקלאיים ובלתי מקצועיים בישראל - אגודה שיתופית בע"מ;
קרן הביטוח והפנסיה של פועלי הבניין ועבודות ציבוריות א.ש. בע"מ;
קרן הגמלאות המרכזית של עובדי ההסתדרות בע"מ.
קרן הגמלאות של חברי "אגד" בע"מ;
קופת הפנסיה לעובדי הדסה בע"מ.
בעקבות הלאמתן של הקרנות מונה לכל אחת מהן מנהל מטעם משרד האוצר, וננקטו צעדים להתייעלותן.[26] לאחר מכן הוקם גוף מאוחד בשם "עמיתים",[27] המנהל את כל שמונה הקרנות, אך כל קרן ממשיכה לפרסם מאזן בנפרד. כנגד הניהול המשותף הוגשה עתירה לבג"ץ על ידי ארגון גמלאי מבטחים, שטען שהניהול המשותף מביא לפגיעה בלתי מידתית בזכויות העמיתים המשתייכים ל"מבטחים", שכן מצבה הפיננסי של "מבטחים" טוב יותר מזה של קרנות הפנסיה הוותיקות האחרות. העתירה נדחתה.[28]
עם תחילתו של ההסדר החל מהלך להעלאת תשלומי העמיתים ומעסיקיהם לקרנות הפנסיה שבהסדר, ובסופו הגיע שיעור דמי החבר בפנסיה מקיפה ל-20.5% מהשכר, המתחלקים: 7% מהעובד, 7.5% מהמעביד ו-6% נוספים מהמעביד (על חשבון פיצויי פיטורים לעובד).
במסגרת ההסדר הוחל בניכוי דמי ניהול מהפנסיה המשולמת לעמיתי הקרנות. החל משנת 2007 שיעורם של דמי הניהול הוא 1.75% (צעד שפירושו קיצוץ הפנסיה ב-1.75%).
על כל הקרנות הגרעוניות הוחל תקנון אחיד,[29] שמחליף את התקנונים של כל אחת מהקרנות. למפקח על הביטוח במשרד האוצר ניתנה סמכות לשנות את תנאי העמיתים בקרנות, כדי לבטל גירעון שנוצר בקרן.[30]
חמש קרנות פנסיה חדשות, שהיו בבעלותן של קרנות פנסיה גרעוניות, נמכרו לחברות ביטוח, וכספי המכירה נכנסו לחשבונן של הקרנות הוותיקות.[31] הקרנות שנמכרו:
"מנוף הביטוח" (שבבעלות "קרן הביטוח והפנסיה של פועלי הבניין ועבודות ציבוריות") נמכרה לחברת "ידידים הולדינג", שבסוף 2004 נמכרה לחברת "הראל השקעות".[32]
"מקפת החדשה" נמכרה (בספטמבר 2004) לחברת הביטוח "מגדל" תמורת 201 מיליון ש"ח.[34]
"מיטבית" (שבבעלות קג"מ) נמכרה (בספטמבר 2004) לחברת כלל ביטוח תמורת 135 מיליון ש"ח.[31]
קרן הפנסיה החדשה "אחדות" (שבבעלות "קרן ביטוח ופנסיה לפועלים חקלאים ובלתי מקצועיים בישראל") נמכרה לחברת אקסלנס השקעות בע"מ תמורת כ-5 מיליון ש"ח.[35]
צעד חמישי: העלאת גיל הפרישה
צעד נוסף לשיפור המאזן האקטוארי של קרנות הפנסיה נעשה בחוק גיל פרישה, שנכנס לתוקף ב-1 באפריל2004, והעלה בשנים אחדות את גיל הפרישה (הגיל שבו העמית בקרן פנסיה הופך לגמלאי ומתחיל לקבל פנסיה מקרן הפנסיה), ובכך הגדיל את הכנסותיהן של הקרנות ובעיקר הקטין את הוצאותיהן. במסגרת חוק זה הועלה בהדרגה גיל הפרישה לגברים מ-65 שנים ל-67 שנים, וגיל הפרישה לנשים הועלה בהדרגה מ-60 שנים ל-64 שנים (תהליך העלאת גיל הפרישה לנשים טרם הסתיים).
על משמעותו של צעד זה מבחינתם של עמיתי קרנות הפנסיה ניתן לעמוד באמצעות מחירה של החלטה של עמית לשמר את המצב הקודם. גבר שגיל הפרישה שלו נדחה ל-67, ומעוניין לפרוש בגיל 65, יאבד בשל כך 13.6% מהפנסיה שלו, ואישה שגיל הפרישה שלה נדחה ל-64, ומעוניינת לפרוש בגיל 60, תאבד בשל כך 24.6% מהפנסיה שלה.[36]
לדברי "עמיתים", קביעת גיל הפרישה לנשים ל-62 שנים במקום 64 שנים, תגרום ל"עמיתים" לגירעון אקטוארי של 3.5 מיליארד ש"ח.[37]
מצבן של הקרנות הגרעוניות לאחר מימוש ההסדר
בשנת 2008 נכללו בהסדר קרנות הפנסיה הגרעוניות למעלה מ-200,000 גמלאים וכ-200,000 מבוטחים פעילים.
מאזניהן של הקרנות הגרעוניות לסוף שנת 2007 מציגים את התמונה הבאה:
גירעונות אלה הם גירעונות "לפני סיוע ממשלתי עתידי" והם מחושבים למעשה בהנחה כי הממשלה לא תסייע לקרנות בכל צורה שהיא (כלומר, הקרנות הוותיקות לא יקבלו את הפיצוי בגין הפחתת סכום ההשקעה שהייתה מותרת להן באיגרות חוב מיועדות וכן יימנע מהן היתרון שבהנפקת איגרות חוב מיועדות בעתיד מעבר לתשואה של 4% לשנה). לפי חישוב זהה, גם לקרנות הוותיקות הנחשבות "מאוזנות" יש גירעונות אקטואריים משמעותיים, שכן גם הן נהנות מ"סיוע ממשלתי עתידי" (ואף, במידת מה, גם "קרנות הפנסיה החדשות" נהנות מסיוע ממשלתי באמצעות אג"ח מיועדות).
כיוון שבשנת 1995 נסגרו הקרנות למצטרפים חדשים, מספר עמיתיהן הכולל (פעילים וגמלאים) צפוי להצטמצם בהדרגה, ובפרט יצטמצם מספר העמיתים הפעילים, עם הפיכתם לגמלאים. כתוצאה מכך ילכו ויפחתו תקבולי הקרנות מפרמיות (דמי ביטוח). לעומת זאת, בשלב ראשון יגדלו תשלומי הפנסיה של הקרנות (עקב גידול במספר הגמלאים), ולאחר שיגיעו לשיא ייפחתו תשלומי הפנסיה (עקב פטירתם של הגמלאים). ההערכה היא שבשנת 2050 מספר העמיתים שייוותרו יהיה זניח. עד למועד זה צפויה הממשלה להזרים לקרנות עשרות מיליארדי שקלים, כדי לאפשר להן לעמוד בהתחייבויותיהן לעמיתים.
על גורמי המשבר בקרנות הפנסיה עמדה בקצרה מנכ"ל "עמיתים", יעל אנדורן:
לא היה קשר בין ההפרשה של החוסך במשך השנים לבין גובה הפנסיה שלו. נתנו הבטחות לקבוצות אוכלוסייה מסוימות ועד היום אנחנו מתדיינים בבתי משפט בקשר לתביעות של אוכלוסיות מיוחדות, כגון מקורות ואגד. היה בזבוז גם במשאבים וגם בכוח האדם. מעבר לכך, אנחנו תובעים מההסתדרות להשיב לנו חצי מיליארד שקל שהיא לקחה מהקרנות לרכישת נכסים שנרשמו על שמה. ההסתדרות טוענת שלא ניתן לברר את זה כי זה היה מזמן, אבל הדבר צריך להתברר.[38]
בקרנות הפנסיה הוותיקות נקבע במשך שנים רבות ששיעור פנסיית השאירים לאלמן יהיה חצי משיעור פנסיית השאירים לאלמנה. בעקבות עתירה לבג"ץ[39] החליטה הכנסת לבטל העדפה זו, והובילה להשוואת שיעור הפנסיה לאלמנים לזה של אלמנות, בדרך של הגדלת תשלומי הפנסיה לאלמנים.[40]
במרץ 2018 הודיעה "עמיתים" שמחמת גירעון מצטבר של כ-200 מיליון ש"ח בשנה, שנגרם כתוצאה מעיכוב העלאת גיל הפרישה לנשים, תקוצץ הפנסיה לעמיתי הקרנות הגרעוניות בכ-1.5%.[41]
פנסיה תקציבית
בנוסף לפנסיה צוברת, במסגרת קרנות הפנסיה, פועלת בישראל פנסיה תקציבית, בעיקר במגזר הציבורי, שבמסגרתה אין צבירה לכיסוי ההתחייבויות לפנסיה, אלא הפנסיה משולמת מתקציבו השוטף של הארגון. נחום ורמוס, אקטואר האוצר, התייחס למשמעות של גישה זו מבחינת המאזן האקטוארי, באומרו: "למעשה, קרן הפנסיה הגדולה ביותר בארץ היא ממשלת ישראל, שכן הממשלה אחראית ישירות ובעקיפין לפנסיה תקציבית של כ-300 אלף עובדים. קרן הפנסיה הממשלתית הזו פועלת עם גירעון אקטוארי בשיעור של 100% מההתחייבויות".[42]
בתחילת המאה ה-21 החל משרד האוצר בצעד שנועד לבלימת התרחבותה של בעיית הפנסיה התקציבית, באמצעות הפניית עובדי מדינה חדשים לפנסיה צוברת.
