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Déficit budgétaire et déficit public

En comptabilité nationale, la notion de déficit budgétaire s'utilise lorsque le budget de l'État est en déficit : les recettes de l’État (hors emprunt) sont inférieures à ses dépenses (hors remboursement d'emprunt) d'où un solde budgétaire négatif[1],[2].

De même, les administrations publiques (ensemble composé de l’État, des ODAC, de l'administration territoriale et des administrations de sécurité sociale) connaissent un déficit public lorsque les dépenses publiques pour une année sont supérieures aux recettes publiques ; le solde des finances publiques est alors négatif[2].

Le déficit budgétaire peut se traduire par de nouveaux emprunts contractés par l'État au cours de l’année, en plus de ceux destinés à amortir les emprunts antérieurs arrivés à échéance. Ces emprunts viennent alimenter la dette de l'État, de même que le déficit public augmente la dette publique. Ainsi, ces deux données sont liées mais se distinguent par leur nature : le déficit est un flux alors que la dette est un stock[3].

Concrètement, les budgets publics (mesurés avec une périodicité annuelle) sont très souvent déficitaires, dans la majorité des pays ; dans le cas opposé, on parle d’excédent budgétaire. En France, dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances, le solde budgétaire de l'année à venir fait l'objet d'une prévision inscrite dans le projet de loi de finances.

Gestion du déficit

Pour équilibrer les comptes, le déficit peut être compensé :

Solde structurel et solde primaire

En macroéconomie, on distingue, au sein du solde public, deux éléments : la composante structurelle (dénommée solde structurel), et la composante conjoncturelle. Le solde conjoncturel est traditionnellement calculé à partir des sensibilités moyennes des dépenses et des recettes publiques à la position de l’économie dans le cycle économique (écart de production ou output gap en anglais). Le solde structurel est alors obtenu en retranchant du solde public le solde conjoncturel ainsi construit[4],[5]. Une autre définition plus simple consiste à dire que le solde structurel est le solde budgétaire qui serait obtenu si la croissance atteint le PIB potentiel[6]. Le solde conjoncturel étant alors obtenu par différence entre le solde réel et le solde structurel. Ainsi, le déficit public structurel est le solde négatif des finances publiques sans tenir compte de l’impact de la conjoncture sur la situation des finances publiques[7].

La variation du solde structurel est aussi appelée « ajustement structurel »[8], qui comprend[5] :

  • l'effort structurel, qui regroupe les effets des mesures prises par l'État concernant les dépenses (réduction du ratio structurel de dépenses publiques) et les recettes (mesures nouvelles en prélèvements obligatoires) ;
  • une composante non discrétionnaire, qui dépend de l'évolution des élasticités des différents prélèvements obligatoires ainsi que la contribution des évolutions des recettes hors prélèvements obligatoires.

Parallèlement, on qualifie de solde primaire la situation budgétaire d'un État endetté avant le paiement de la charge de la dette. On parlera donc de déficit primaire ou d'excédent primaire, même si au bout du compte, le budget accuse un déficit. Ce type de solde est utilisé comme révélateur de l'équilibre budgétaire réel de l'État à un moment donné, en lui retranchant le poids de ses déficits passés qu'incarne la dette.

Influence

Il est important de comprendre le lien entre déficit public et dette publique. Le budget de l'État est en déficit lorsque l'excédent primaire des finances publiques ne suffit pas au paiement des intérêts sur la dette. La dette publique augmente donc en valeur.

Dans tous les cas, augmenter le déficit budgétaire a un impact économique qui peut, selon certains économistes, être un stimulant pour l'activité économique par l'intermédiaire d'une politique de relance selon les principes du keynésianisme, ou simplement être un moindre mal dans certaines situations de récession[9]. Pour d'autres économistes, un déficit budgétaire est toujours le signe d'une mauvaise gestion des fonds publics et de l'argent du contribuable et à ce titre il doit être évité (voir politique budgétaire).

Si le taux de rendement des investissements publics est supérieur au taux d'intérêt payé sur la dette publique, il peut être rationnel de s’endetter. Toutefois, pour la France par exemple, le déficit actuel (en 2007) ne finance que des dépenses courantes.

Lorsque la dette publique est mesurée en pourcentage du PIB, elle peut baisser d'une année à l'autre, même en présence d'un déficit budgétaire. En effet, lorsque la dette et le PIB augmentent, le ratio de la dette publique sur le PIB diminuera si le PIB croît plus vite que la dette[10].

Union européenne : critères de convergence

Les pays participant à la monnaie unique européenne sont soumis à une discipline économique et budgétaire visant à empêcher les déficits publics excessifs. Sont considérés comme excessifs les déficits cumulés des administrations publiques dépassant le seuil de 3 % du produit intérieur brut. Cette limite a été définie dans le cadre du traité de Maastricht (1992) et du pacte de stabilité et de croissance (Amsterdam, 1997 ; Bruxelles, 2005).

Depuis 2004, des procédures visant à la réduction des déficits excessifs ont concerné dix États membres de l'Union européenne, dont quatre dans la zone euro (Grèce, France, Allemagne et Pays-Bas) et six autres hors zone euro (Hongrie, République tchèque, Slovaquie, Pologne, Chypre, Malte).

La procédure a depuis été légèrement assouplie[Comment ?][Quand ?][Qui ?].

Cyclicité du déficit budgétaire

Par un phénomène purement mécanique, le déficit budgétaire se réduit en période de forte croissance économique, dans la période faste du cycle économique (les recettes de l'État augmentent fortement, alors que ses dépenses ont une volatilité plus faible, donc augmentent moins rapidement)[11].

Les différents gouvernements ont également tendance à présenter un budget en fort déficit en début de mandat (application des programmes électoraux, dépenses mises au compte du précédent gouvernement), et à présenter un déficit budgétaire réduit en fin de mandat[12], à des fins électorales (report à l'année suivante, déplacement de créances sur des organismes publics divers, utilisation de jeux comptables[13]).

En France

Excédents (+) et déficits (-) publics de la France en pourcentage du PIB (1960-2018)

En France, les déficits publics sont plafonnés à 3 % du PIB depuis 1982 : c'est le ministre de l'Économie et des Finances Jacques Delors sous la présidence de François Mitterrand qui a voulu faire du non-dépassement des 3 % une règle pour le tournant de la rigueur adopté un an plus tard. 1982 voit en effet le déficit budgétaire dépasser les 100 milliards (signal négatif aux marchés économiques mais qui, ramené au ratio, fait 3 % du PNB français)[14],[15]. Le chargé de mission à la Direction du budget, Guy Abeille, explique que : « On a imaginé ce chiffre de 3 % en moins d’une heure, il est né sur un coin de table, sans aucune réflexion théorique. (…) Mitterrand [voulait] qu’on lui fournisse rapidement une règle facile, qui sonne économiste et puisse être opposée aux ministres qui défilaient dans son bureau pour lui réclamer de l’argent »[16]. Selon le néokeynésianisme mis en place en 1981 (programme de relance par la croissance), « limiter le déficit à 3 % permettait de renouer avec la croissance sans pour autant accroître la dette en points de PIB »[17]. Dès lors, ce chiffre revient comme une antienne[18] et, sous l'influence française, l'Union européenne l'impose à l’ensemble des pays membres par le pacte de stabilité et de croissance adopté en 1997 (et révisé en 2005)[15].

Par exemple, en France, la crise économique de 1993 a contribué à creuser le déficit budgétaire, et la bonne conjoncture autour de l'année 2000 a réduit mécaniquement le déficit. En 2000, il a été question d'une « cagnotte budgétaire » alors que le déficit global n'était pas comblé.

En 2010, le déficit public de la France « au sens de Maastricht » s'est élevé à 136,5 milliards d'euros, soit 7,1 % du produit intérieur brut (PIB)[19].

Dans l'Union européenne

Déficit public de la Zone euro :

Zone 2005[20] 2006[20] 2007[20] 2008[20] 2009[20] 2010[20] 2011[20] 2012[20] 2013[20] 2014[20] 2015[20] 2016[20]
Zone euro (ZE19) - 2,6 % - 1,5 % - 0,6 % - 2,2 % - 6,3 % - 6,2 % - 4,2 % - 3,6 % - 3,0 % - 2,6 % - 2,1 % - 1,5 %
UE28 - 2,5 % - 1,6 % - 0,9 % - 2,5 % - 6,6 % - 6,4 % - 4,6 % - 4,3 % - 3,3 % - 3,0 % - 2,4 % - 1,7 %

En 2016, le Luxembourg (+ 1,6 %), Malte (+ 1,0 %), la Suède (+ 0,9 %), l'Allemagne (+ 0,8 %), la Grèce (+ 0,7 %), la République tchèque (+ 0,6 %), Chypre et les Pays-Bas (+ 0,4 % chacun) ainsi que l’Estonie et la Lituanie (+ 0,3 % chacun) ont affiché un excédent public, tandis que la Bulgarie et la Lettonie avaient un solde budgétaire à l'équilibre[21].

Les déficits publics les plus faibles, par rapport au PIB, ont été enregistrés en Irlande (- 0,6 %), en Croatie (- 0,8 %) et au Danemark (- 0,9 %). Quatre États membres ont affiché un déficit supérieur ou égal à 3 % du PIB : l'Espagne (- 4,5 %), la France (- 3,4 %) ainsi que la Roumanie et le Royaume-Uni (- 3,0 % chacun)[21].

Effets du déficit budgétaire

Relance de l'activité économique[22]

Lorsque les dépenses dans le secteur privé sont jugées insuffisantes pour relancer l'activité économique et l'emploi, l'État intervient[22]. En recourant au déficit budgétaire, il peut augmenter les revenus disponibles des fonctionnaires civils et militaires, augmenter ses achats et/ou relancer les travaux publics. L'augmentation de la consommation, de l'investissement et de la production nationaux qui en résultent permettent de stimuler la croissance économique et l'emploi[22].

Risques du déficit[22]

  1. L'inflation. Lorsque les autorités publiques financent le déficit budgétaire par simple émission de monnaie fiduciaire sans tenir compte des besoins de l'activité économique en liquidités, les prix des biens et des services augmentent causant ainsi une baisse, du pouvoir d'achat de la population et de la compétitivité des produits nationaux[22].
  2. "L'effet d'éviction". À l'inverse, si l'État veut éviter l'inflation et ses effets néfastes, il peut financer son déficit en se faisant prêter auprès du grand public. Le drainage de l'épargne ainsi réalisé va la raréfier en augmentant son prix : le taux d'intérêt. La conséquence et la baisse de l'investissement privé provoquée par la baisse de l' effet de levier[22].

Notes et références

  1. définition, sur le site de l'Insee.
  2. a et b Qu'est-ce que le déficit budgétaire ?, sur Vie-publique.fr.
  3. Quelles sont les différences entre le déficit budgétaire et la dette de l'État ?, sur Vie-publique.fr.
  4. voir par exemple, une présentation du sujet, Le policy-mix en zone euro et aux États-Unis de 1999 à aujourd’hui Direction générale du Trésor et de la Politique économique, juin 2006
  5. a et b Sur la définition du solde structurel, son calcul et une décomposition entre ses composantes discrétionnaire et non discrétionnaire : Solde structurel et effort structurel : vers une décomposition par sous-secteur des administrations publiques, Direction générale du Trésor et de la Politique économique, décembre 2009
  6. "Master lille, la politique budgétaire,p8/49"
  7. Déficit public structurel, définition sur La finance pour tous.
  8. Voir l’avis no HCFP-2017-4 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2018, Haut Conseil des finances publiques, 27 septembre 2017, et Pour une programmation budgétaire crédible : les enjeux des hypothèses de croissance potentielle, rapport d'information no 764 (2015-2016), fait par Albéric de Montgolfier pour la commission des finances du Sénat.
  9. L'effet de la récession est réduit
  10. Le déficit en proportion du PIB est inférieur au taux de croissance du PIB.
  11. rapport OCDE 2004, perspectives économiques
  12. rapport OCDE 2004, perspectives économiques, p. 15-16
  13. rapport du sénat, jeux comptables entre années n et n+1 : chapitre I - I - C et chapitre II - III
  14. Daniel Moinier, Pourquoi la France est en déficit depuis 1975 ?, éditions Edilivre, , p. 70.
  15. a et b Pourquoi le déficit à 3 % du PIB est une invention 100 %… française, La Tribune, publié en ligne le 01/10/2010
  16. Renaud Lambert, « En Europe, la dette contre la démocratie », sur Le Monde diplomatique,
  17. Frédéric Brigaud, Vincent Uher, Finances publiques, Armand Colin, , p. 221.
  18. Selon Frédéric Brigaud et Vincent Uher, ce chiffre, « fait l'hypothèse d'une croissance potentielle de 5 % en termes nominaux et de 3 % en termes réels. Ainsi, lorsque la dette s'élève à 60 % du PIB et que la croissance est de 5 %, un déficit de 3 % permet de ne pas dégrader le ratio d'endettement : 5 %*60 % = 3 % ». L'application stricte de cette règle « s'est cependant traduite par un droit à 3 % de déficit quelle que soit la situation économique alors que la théorie keynésienne appelle un équilibre à moyen terme et donc une alternance de soutien à l'économie et de mise en réserve ». Cf Frédéric Brigaud, Vincent Uher, Finances publiques, Armand Colin, , p. 222.
  19. Insee 3.105 - Du déficit des administrations publiques (S13) à la variation de leur dette au sens de Maastricht (En milliards d'euros), 3 mai 2011 (données).
  20. a b c d e f g h i j k et l « General government deficit/surplus », sur ec.europa.eu (consulté le )
  21. a et b « Communiqué de presse Eurostat du 24 avril 2017 », sur ec.europa.eu, (consulté le )
  22. a b c d e et f J.-F. Bocquillon et M. Mariage, Économie générale : première G, Paris, Éditions Bordas, , 212 p. (ISBN 2-04-018961-0), p. 132

Voir aussi

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Dans l'UE
Crise de la dette souveraine | Dette publique de la zone euro | Budget de l'Union européenne
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