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El Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) del Uruguay es un órgano jurisdiccional, creado en 1952, ubicado fuera de la estructura de los tres Poderes del Estado e independiente de los mismos, que de acuerdo al artículo 309 de la Constitución conoce "de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder".

Evolución histórica

La existencia de este tribunal, inspirado en el Consejo de Estado francés, fue prevista por primera vez en la Constitución de 1934, encomendándose a la ley su creación. Sin embargo, dicha ley nunca fue dictada, por lo que el TCA recién comenzó a funcionar cuando la Constitución de 1952 lo creó directamente.^[1]

Bajo dicha Constitución la competencia del TCA comprendía los actos administrativos definitivos dictados por la Administración (entendiéndose por tal el Poder Ejecutivo) los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados. La Constitución de 1967 incluyó además los actos dictados por "los demás órganos del Estado", es decir, los Poderes Judicial y Legislativo, la Corte Electoral, el Tribunal de Cuentas y el propio TCA.

Regulación constitucional y legal

Se encuentra previsto por la Sección XVII de la Constitución, que comprende los artículos 307 a 321 de la misma. A nivel legal su actuación está regulada por su Ley Orgánica, que es el Decreto-Ley N.º 15.524 del año 1984, con algunas modificaciones establecidas por leyes posteriores, en particular por la Ley N.º 15.869 del año 1987.

Estructura

El Tribunal se compone de cinco miembros. El artículo 308 de la Constitución se remite a las normas establecidas para los miembros de la Suprema Corte de Justicia en cuanto a los requisitos para integrar el órgano, la forma de designación y la duración del cargo.

Es decir que para integrar el TCA se requiere tener 40 años de edad, ciudadanía natural en ejercicio o legal con 10 años de ejercicio y 25 años de residencia en el país, y ser abogado con 10 años de antigüedad o haber ejercido en tal calidad como magistrado judicial o del Ministerio Público durante 8 años. En principio, los miembros del TCA son designados por la Asamblea General (Poder Legislativo) por dos tercios de votos del total de componentes de la misma. Si no se realiza esta designación en el término de 90 días desde que se produce la vacante, queda automáticamente designado el ministro más antiguo de los Tribunales de Apelaciones del Poder Judicial. Cada miembro dura en principio 10 años en su cargo, pero cesa antes si llega a la edad de 70 años.

El Tribunal de lo Contencioso Administrativo es el máximo tribunal en el ámbito de la justicia administrativa. Debajo de esta, existen dos Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio, creadas por la ley n.° 20212 de 2023 de Rendición de cuentas en virtud de la autorización otorgada por el artículo 320 de la Constitución. Desde la creación del TCA y hasta antes de esta ley, el TCA era el único tribunal en la jurisdicción contencioso administrativa y actuaba en única instancia.^[2]

Funcionamiento

La acción de nulidad ante el TCA solo puede interponerse por el titular de un derecho subjetivo o de un interés directo, personal y legítimo violado o lesionado por el acto administrativo. Previamente a la interposición de tal acción el interesado debe agotar la vía administrativa mediante la interposición y resolución expresa o ficta de los recursos administrativos que en cada caso correspondan (previstos en los artículos 317 a 319 de la Constitución). La acción anulatoria debe ser interpuesta, so pena de caducidad, dentro de los 60 días posteriores al agotamiento de la vía administrativa.

El TCA solo puede anular el acto o confirmarlo, no pudiendo modificarlo (no se trata de un contencioso administrativo de plena jurisdicción). Para anular el acto administrativo por lesión de un derecho subjetivo basta con la mayoría de votos, en tanto que en los demás casos se requieren cuatro votos conformes. El artículo 311 de la Constitución prevé que cuando el Tribunal declara la nulidad del acto en interés de la regla de derecho o de la buena administración, el fallo producirá efectos generales y absolutos (siendo este el único caso de sentencia jurisdiccional con tales efectos en el derecho uruguayo). El TCA ha utilizado en muy raras ocasiones este mecanismo, la primera de ellas recién en el año 1991, casi 40 años después de su creación.

Relaciones con el contencioso administrativo de reparación

El TCA solo tiene competencia para la anulación de actos administrativos, no para la reparación de los daños y perjuicios causados por los mismos. Esto último es de competencia de los órganos del Poder Judicial. El artículo 313 de la Constitución prevé que la ley puede, por mayoría especial, ampliar la competencia del TCA incluyendo en la misma el contencioso de reparación; pero tal ley no ha sido dictada, por lo que dicha competencia continúa perteneciendo al Poder Judicial.

Hasta la reforma constitucional del año 1997, existían discrepancias sobre si el afectado por el acto administrativo debía necesariamente o no obtener primero la anulación del acto por el TCA para recién luego promover la acción de reparación ante la Justicia ordinaria, o si era libre de optar por una u otra vía según su interés. Aunque en la doctrina se sostenían ambas opiniones, la jurisprudencia casi unánimemente se afiliaba a la tesis de la prejudicialidad de la acción anulatoria respecto de la reparatoria.

La reforma de 1997 separó expresamente ambas acciones, por lo que el interesado puede optar indistintamente por cualquiera de ellas. Si opta por la reparación ante el Poder Judicial, ya no puede intentar posteriormente la anulación; si opta por esta última, solo puede luego acudir a la vía reparatoria si obtiene la anulación del acto por el TCA (así como también, en los casos en que se requieren cuatro votos para la anulación del acto, cuando tal mayoría no se alcanza pero tres votos declaran suficientemente justificada la causal de nulidad invocada y reservan al accionante la acción de reparación).

Otras competencias del TCA

De acuerdo al artículo 313 de la Constitución, el TCA tiene también competencia para resolver contiendas interorgánicas (suscitadas entre el Poder Ejecutivo, los Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados), así como también contiendas intraorgánicas (entre miembros de las Juntas Departamentales, Directorios o Consejos de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados). El sometimiento de este tipo de controversias al TCA ha sido poco frecuente.

El procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo

Los artículos 314 y 315 de la Constitución prevén la existencia de un procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, designado por el Poder Ejecutivo, con los mismos requisitos personales para desempeñar el cargo y duración en el mismo que los miembros del TCA, que cumple el rol de Ministerio Público en los asuntos sometidos a la resolución del Tribunal. Debe ser necesariamente oído antes de la resolución de los mismos, y debe emitir su dictamen con independencia, en forma imparcial. En los casos de demanda por nulidad de actos administrativos -una vez agotada la vía administrativa- se dará vista al procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en dos momentos del proceso de anulación: -cuando el demandado opone excepciones en el plazo de 9 días perentorios que se abren una vez presentada la demanda de anulación, se da traslado de dicha actuación al demandado, se abre el proceso a prueba y viene la etapa de los alegatos (seis días para actor y seis días para demandado); una vez pasada esta etapa probatoria, se dará vista al procurador por un plazo de 90 días para que formule su opinión sobre si proceden las excepciones o no.

-una vez producidos los alegatos en el proceso de anulación del acto (no en el incidente donde se opusieron excepciones, que es la hipótesis planteada anteriormente) también se dará vista por un plazo de 90 días al procurador para que se expida sobre el asunto. Debemos señalar que su opinión no es vinculante respecto de los ministros del TCA.

Miembros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo desde 1952 hasta la actualidad

Nombre	Período	Nombre	Período	Nombre	Período
Fermín Garicoits	1952-1957	José Roberto Figueroa Martínez	1985-1988	José Echeveste	2014-2020
Carlos María Larghero	1952-1957	Luis Torello	1985-1991	Alicia Castro Rivera	2015-2018
Eliseo Bordoni Posse	1952-1962	Luis Alberto Galagorri	1985-1995	Eduardo Vázquez Cruz	2016-2022
Roberto Zubillaga	1952-1962	Manuel Díaz Romeu	1985-1995	William Corujo	2018-
Raúl Moretti	1952-1962	Amelia Pereira de Balestrino	1988-1995	Selva Klett	2018-
Alberto Sánchez Rogé	1962-1964	Mireya Martínez de Atanasiú	1991-1992	Nilza Salvo	2020-2023
José María Piñeyro	1962-1966	Waldemar Burella	1991-1999	Luis Simón	2021-2024
Carlos Durán Rubio	1962-1968	María Inés Varela de Motta	1992-1996	José Balcaldi	2023-
José María França	1962-1971	Juan Almirati Cacheiro	1995-1996	Rosina Rossi	2023-
Juan Carlos Nario	1962-1972	Manuel Mercant	1995-2005	Ángel Cal	2024-
Gualberto Pi	1964-1974	José Baldi	1995-2005
Horacio Hughes	1967-1977	Víctor Bermúdez	1996-2003
Carlos Fleurquin Narbondo	1968-1977	Julio César Panizza	1996-1997
Arturo Figueredo	1972-1977	Irma Alonso	1997-1999
Gilberto Echeverry	1972-1977	Eduardo Brito del Pino Pocey	1999-2005
Miguel Fernández Viqueira	1974-1981	Julio César Borges	2000-2001
Alberto Reyes Terra	1977-1982	Carlos Rochón	2001-2008
Ramiro López Rivas	1977-1978	Marta Battistella	2003-2008
César Canessa	1977-1984	Eduardo Lombardi	2005-2011
Carlos Maestro Toletti	1977-1985	Dardo Preza	2005-2014
Hilda Moltedo de Espínola	1979-1984	Ricardo Harriague	2005-2015
Francisco D'Angelo	1981-1985	Mariela Sassón	2008-2015
Orlando Olmedo	1982-1985	Jaime Monserrat	2008-2011
Héctor Clavijo	1984-1985	Alfredo Gómez Tedeschi	2012-2021
José Julio Folle	1984-1991	Juan Pedro Tobía	2012-2018

Procuradores del Estado en lo Contencioso Administrativo desde 1952 hasta la actualidad

Nombre	Período
Juan Carlos Imhof	1952-1962
Atilio Renzi Segura	1962-1969
José Roberto Figueroa Martínez	1969-1979
Juan Carlos Gambarotta (interino)	1979
Federico Capurro Calamet	1979-1980
Roberto L. Zito	1980-1989
Mariano Brito	1989-1990
Juan Carlos Gambarotta (interino)	1990-1992
Alfredo Gómez Haedo (interino)	1992-1994
Eduardo Piaggio Soto	1994-1999
Miguel Langón	1999-2009
Gualberto Pérez Riestra	2009-2011
Rafael Ubiría	2012-2012
Sandra Boragno	2022-

Referencias

↑ Tarigo, Enrique E. (mayo de 1999). Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación (1° edición). Fundación de Cultura Universitaria. pp. 13-14. ISBN 9974-2-0275-2.
↑ Roba, Natalia (27 de agosto de 2024). «Tribunal de lo Contencioso Administrativo tendrá primera instancia con jueces que ingresaron por concurso: ¿cómo funcionará?». El Observador. Consultado el 28 de agosto de 2024. (requiere suscripción).